- Пенсионная реформа в России: оценка специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. - М.: Редакция журнала "Пенсия", 1999. - 170 с.
- Льготные пенсии, профессиональные риски и пенсионная реформа в Российской Федерации
Льготные пенсии, профессиональные риски и пенсионная реформа в Российской Федерации
СТАНИСЛАВ ЧЕРНЫШЕВ ,
советник по пенсионным вопросам
Отделения Пенсионного фонда
Российской Федерации по г. Москве
ПРИРОДА ЛЬГОТНЫХ ПЕНСИЙ. ИХ РОЛЬ И МЕСТО В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РАБОТНИКОВ ОТ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ РИСКОВ
Государственная пенсионная система Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет претерпевает серьезные преобразования.
На смену единой, обезличенной и уравнительной должна прийти разветвленная, персонифицированная, многоуровневая пенсионная система, построенная на принципах социального страхования. Это, в свою очередь, вызывает необходимость изменения механизма назначения пенсий при пониженном пенсионном возрасте в связи с особыми условиями труда. Уникальность данного вида пенсий по масштабам предоставления и порядку их назначения, кругу лиц, которым это право установлено, объем финансовых затрат, а также значительное социальное, экономическое и психологическое воздействие, которое они оказывают на формирование производственных отношений в нашем обществе - выделяют льготное пенсионное обеспечение из обычного набора компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда.
В настоящее время круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение , определен Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятым в 1990 году, то есть еще в доперестроечный для нашей экономики период. Поэтому в него были механически, по инерции, перенесены социальный, экономический и правовые аспекты природы льготных пенсий в том виде, в каком они постоянно закладывались в советское законодательство и олицетворяли, по мнению его идеологов, гуманизм существующего государственного строя и заботу о здоровье трудящихся. Напомню, что социальный аспект состоит в ответственности общества за риск ранней утраты трудоспособности представителями профессиональных групп, занятых на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда.
Экономический аспект - в экономической ответственности работодателя за рациональное использование и воспроизводство рабочей силы.
Правовой аспект - в законодательном закреплении права работника на компенсацию профессиональной утраты трудоспособности и распределения финансовой ответственности за реализацию этого права между обществом, государством и работодателями.
Одновременно напомню также, что сегодня в России существуют три формы компенсации профессиональной утраты трудоспособности:
a. пенсионное обеспечение по инвалидности вследствие трудового увечья и профессионального заболевания;
b. возмещение работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей;
c. пенсионное обеспечение со снижением возраста в связи с особыми, т.е. вредными и опасными, условиями труда или льготное пенсионное обеспечение.
Две первые формы компенсации базируются на индивидуальном определении фактической утраты трудоспособности и ее степени (в процентах степени утраты). Третья - на предполагаемой ее возможности без количественного определения степени утраты трудоспособности, т.е. основана на гипотетическом предположении такой утраты в производствах, где имеется повышенный риск утраты трудоспособности.
Именно третьей форме компенсации утраты профессиональной трудоспособности присуще массовое (по производственно-профессиональному признаку) экспертно-административное определение и законодательное закрепление права на досрочную пенсию за работу во вредных и тяжелых условиях труда в виде списков и других подобных нормативных актов.
Так, если ежегодно в России устанавливается около 20 тысяч пенсий по инвалидности, связанных с трудовым увечьем и профессиональной заболеваемостью, и приблизительно столько же случаев возмещения ущерба утраты трудоспособности работникам предприятий, то количество вновь пополняющих армию пенсионеров со снижением общеустановленного пенсионного возраста в связи с особыми (вредными) условиями труда за это же время составляет на порядок выше, т.е. свыше 200 тысяч человек. Такие масштабы предоставления льготных пенсий за занятость на вредных и тяжелых работах не имеют аналогов в мировой практике.
Так, на начало 1998 года численность получающих пенсию в связи с особыми условиями труда составляла более 4,4 млн. чело век, то есть каждая седьмая трудовая пенсия по старости - льготная.
Объемы финансовых затрат на этот вид пенсий составляют по рядка 14% от всего бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Из получателей льготных пенсий 66,7% трудились в промышленности, 16,3% - на транспорте и 8,6% - на строительстве и более 8% - в непроизводственных отраслях (медицинское обеспечение, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, конструкторские и научно-исследовательские организации и др.).
Гипертрофическое состояние системы льготного пенсионного обеспечения в целом по Российской Федерации показано на рисунке 1.
Рис. 1. Удельный вес работников основных отраслей экономики в %, пользующихся правом на льготное пенсионное обеспечение в связи с особыми условиями труда.
Кроме того, порочность механизма предоставления льготных пенсий усиливается еще и тем, что право на них предоставляется безотносительно к фактическому состоянию условий труда и трудоспособности работников, рис. 2.
Рис. 2. Численность работников, занятых в допустимых нормами условиях труда (в % к общей численности отрасли, которой установлены пенсионные льготы).
Основная причина этого положения заключается в том, что при любом количестве работников, имеющих право на льготную пенсию, страховой тариф для работодателей, по которому они рассчитываются с Пенсионным фондом, единый. В настоящее время это, в основном, 28% от начисленной оплаты труда. Льготные пенсии стали существенным источником доходов для работников, их получающих и продолжающих трудовую деятельность. Поэтому существование системы льгот часто объясняют необходимостью защиты людей от нищеты.
Этим во многом объясняется тот факт, что система льготного пенсионного обеспечения получила в стране такое гипертрофированное развитие.
Используя столь выгодную и совсем не рыночного характера ситуацию, работодатели с помощью пенсионных льгот решают вопросы по укомплектованию дешевой рабочей силой производства с вредными и опасными условиями труда, практически не принимая кардинальных мер по их улучшению.
Общеизвестно, что в настоящее время состояние охраны труда глубоко кризисное. Устаревшие на 70-90% производственные фонды, низкая заработная плата, наличие значительной безработицы вызывают сокращение инвестиций в оздоровление труда на производстве.
Поэтому одной из поставленных в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790) и Программе по ее реализации (одобрена Правительством России в мае 1998 года) задач является сокращение нерациональных затрат пенсионной системы, существенно влияющих на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечение большей социальной справедливости при назначении пенсий.
В соответствии с Программой в долгосрочной перспективе тарифная политика в государственном пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях, и дополнительное пенсионное страхование, осуществляемое исключительно на накопительном принципе как за счет обязательных (например, в связи с работой в условиях экстремального уровня профессионального риска, т.е. реальной угрозы нарушения здоровья вследствие неблагоприятного влияния факторов производственной среды и трудового процесса), так и добровольных взносов работодателей и граждан.
Согласно указанным документам, в перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие специфику труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.
Экономическая природа же действующего механизма назначения льготных пенсий адекватна социалистической модели распределительных отношений: основная часть затрат ложится на общество (государство выступает как монопольный собственник и единственный работодатель), а конкретные предприятия не несут в полной мере экономической ответственности за нанесенный ущерб здоровью их работников.
Сам порядок финансирования льготных пенсий побуждает работодателей добиваться расширения круга лиц, имеющих право на их назначение.
Такой механизм приводит к сокрытию фактического состояния износа рабочей силы в производствах с высоким уровнем профессионального риска, препятствует развитию институтов определения утраты трудоспособности, не стимулирует работодателей к созданию безопасных условий труда, является барьером по переводу всей пенсионной системы на принципы социального страхования. Таким образом, действующий механизм назначения льготных пенсий порождает еще ряд серьезных социальных противоречий. Он позволяет скрывать истинные масштабы профессиональных заболеваний и блокирует развитие инфраструктуры медицинской и социальной реабилитации пострадавших на производстве.
В итоге механизм предоставления льготных пенсий вызывает, помимо вышеизложенных, основное противоречие в системе социальной защиты работающих от профессиональных рисков: система льготных пенсий является серьезным тормозом к созданию эффективной национальной системы охраны труда, так как деформирует весь спектр воспроизводственных функций и угнетающе действует на развитие всех форм и институтов социальной защиты.
НЕОБХОДИМОСТЬ НОВОЙ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РАБОТНИКОВ ОТ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ РИСКОВ
В дополнение к изложенным выше аргументам по необходимости кардинальной перестройки к предоставлению пенсионных льгот следует сказать, что существующая система все больше приходит в противоречие с демографической ситуацией и с новыми общественными отношениями. Не трудно спрогнозировать, что при сохранении существующих тенденций уже в ближайшие годы удельный вес трудящихся, на которых будет распространяться право на льготное пенсионное обеспечение, составит по промышленности в целом более 20% (сегодня 12%), а по отдельным отраслям - и до 80%. И это на фоне тенденции к старению населения.
По прогнозам экспертов-демографов, к 2010 году рабочая сила будет наполовину состоять из работников старше 40 лет. Предоставление при этом значительному числу работающих права на льготную пенсию при всем желании попросту станет невозможным.
Неоднократные попытки ограничить рост масштабов льготного пенсионного обеспечения, разработать и внедрить новую законодательную базу не дали ощутимых результатов. Устранить пороки льготного пенсионного обеспечения ограниченными внутри системы мерами невозможно, так как оно стало органической частью системы распределительных отношений.
Проведение реформы льготного пенсионного обеспечения обусловлено также необходимостью создания современной национальной системы охраны труда.
Для этого требуется перенос акцентов с компенсационных методов на методы профилактики и реабилитации. По мнению специалистов, необходимо применить рыночные механизмы для защиты трудового потенциала: страхование от несчастных случаев на производстве, развитые системы реабилитации, принципиально иную систему информации и контроля и др.
И, наконец, система льготного пенсионного обеспечения в та ком виде могла функционировать только в социалистической системе при широко развитых общественных фондах потребления и перераспределения.
В экономике с развитыми рыночными отношениями, в основе которых лежат принципы индивидуальной ответственности работодателей за утрату трудоспособности наемных работников, а также равенство прав на пенсионное обеспечение и обязанностей по уплате пенсионных страховых взносов, применение действующей в России системы льготного пенсионного обеспечения попросту невозможно.
Никто не вправе устанавливать какие-либо привилегии одним категориям застрахованных за счет других.
ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА
Одной из поставленных в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790) задач является сок ращение нерациональных затрат пенсионной системы, существенно влияющих на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечение большей социальной справедливости при назначении пенсий.
В перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие специфику труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.
Поэтапный переход к этому потребует устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсионном обеспечении.
В этих целях Концепцией предлагается:
1. Совершенствование гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса.
На этой основе установление критериев для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться в обязательном порядке досрочные пенсии, и объективное определение сферы действия льготных пенсий - например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.
2. Введение системы возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии: создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в профессиональные пенсионные системы.
Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решит проблему сохранения приобретенных прав.
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ РЕФОРМЫ
1. Реализация гарантированного Конституцией Российской Феде рации права граждан на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст.39, 41 Конституции).
2. Обеспечение прав человека на социальную защиту от профессиональных рисков с акцентом на профилактические мероприятия, лечение и реабилитацию согласно конвенциям Международной организации труда (МОТ) (NN 67,102,118,121,157).
3. Адаптация системы досрочных пенсий к новым общественным отношениям в России, опирающимся на многообразие форм собственности и хозяйствования. Введение страховых форм защиты от социальных рисков, что позволит обеспечить: переход от массового (обезличенного) подхода признания нетрудоспособности к индивидуальному; повышение роли профилактических мер с помощью ранней диагностики повреждения здоровья на производстве; повышение роли реабилитационных мероприятий.
4. Рационализация и оптимизация условий предоставления досрочных пенсий и их размеров путем:
a. гарантированности общественно признанного уровня социальной защиты (конвенция МОТ N 102);
b. необходимости и достаточности разнообразия видов помощи и ус луг пострадавшим на производстве (конвенция МОТ N 121); в) отсутствия привилегированных групп застрахованных по степени защиты в одной и той же страховой системе при одинаковых уровнях профессиональных рисков.
Реформа по мнению специалистов в области пенсионного обеспечения должна основываться на следующих принципах:
1. Все наемные работники имеют право на получение информации, связанной с установлением уровней профессиональных рисков, а в необходимых случаях на медицинское освидетельствование, их профессиональный отбор и подготовку.
2. Все наемные работники имеют право на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных мероприятий.
3. Все наемные работники, занятые в производствах с высокими уровнями профессионального риска повреждения здоровья и утраты трудоспособности, имеют право на обязательное социальное страхование досрочных пенсий, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных услуг.
4. Финансирование обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательного социального страхования досрочных пенсий обеспечивается за счет средств работодателей по дифференцированным тарифам, учитывающим уровни профессионального риска и число страхуемых работников.
5. Страхование досрочных пенсий проводится по особому порядку финансирования, обеспечивающему надежность сохранения вкладываемых долгосрочных (капитализируемых) средств с помощью помещения их в высоколиквидные государственные ценные бумаги (гарантируемые государством) и недвижимость.
6. Наряду с обязательным (по закону) страхованием досрочных пенсий государством поощряется развитие их добровольных видов. Из изложенного следует необходимость в процессе реформы практически пересмотреть все основные принципы организации существующей системы досрочных пенсий.
КРИТЕРИИ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА - ОСНОВА ПОСТРОЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Основные черты будущей системы досрочных профессиональных пенсий (ДПП) определены Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. N 790.
Досрочные профессиональные пенсии - это органическая часть трудовых (страховых) пенсий, финансирование и предоставление которых обеспечивается за счет дополнительного страхования и на период до наступления права на трудовую пенсию на общих основаниях.
Основная функция ДПП, так же как и пенсий по старости возмещение утраченного заработка вследствие утраты работником профессиональной трудоспособности.
Передача государством основных функций и прав собственника средств производства и работодателя различным хозяйствующим субъектам ведет к существенному изменению характера и распределения ответственности за профессиональные риски.
Меняется роль основных субъектов производственных отношений, перераспределяются функции в системе жизнеобеспечения работников, изменяется порядок финансового обеспечения социальных гарантий. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, считается нормой их оплата.
Необходимо одновременно еще раз подчеркнуть актуальность проблемы профессиональных рисков для нашей страны, обусловленную, в первую очередь, высоким удельным весом отраслей добычи и первичной переработки минеральных ресурсов, где подавляющая часть рабочих мест характеризуется вредными и опасными условиями труда, а также отсутствием системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. "Растворенность" же экономических издержек вследствие профессиональных рисков в общей системе социального обеспечения и здравоохранения приводит к не заинтересованности предприятий в снижении профессиональных рисков, т.е. в проведении эффективных профилактических мер в сфере охраны и медицины труда.
Поэтому в перспективе досрочное пенсионное обеспечение за работу в связи с особыми (вредными и опасными) условиями труда планируется перевести на страховом принципе в сферу профессиональных пенсионных систем, объективно учитывающих особенности труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающих ответственность работодателей за условия труда на производстве. Однако, чтобы не ущемить интересы многих работников, потребуется взвешенно и постепенно устранять сложившиеся в практике льготного пенсионного обеспечения противоречия и несоответствия здравому смыслу.
Следует подчеркнуть, что главной целью формирования новой модели предоставления досрочных пенсий является повышение уровня защиты работников от профессиональных рисков повреждения их здоровья, выявление наиболее уязвимых их категорий, перемещение акцентов в данной сфере на этап профилактики и защиты здоровья ограничением времени работы во вредных условиях при одновременном повышении уровня социальной защиты частично или полностью утративших трудоспособность.
Новая доктрина безопасности труда в части предоставления пенсионных льгот за работу с вредными и опасными условиями труда предполагает, что досрочные пенсии должны назначаться на основе определения индивидуальной утраты трудоспособности. Однако на переходный период к этой системе (например, в течение 10 лет) может быть допущена профессионально-групповая оценка состояния здоровья и трудоспособности работников, а для производств и профессий с высокими (экстремальными) уровнями профессиональных рисков (например, водолазов, шахтеров и др.) льготные пенсии могли бы назначаться без медико-биологического определения утраты трудоспособности занятых в них работников.
В последнем случае централизованный порядок установления права на льготную пенсию должен быть подкреплен данными состояния производственной среды и трудового процесса, имеющими неустранимо объективный характер, а также данными об уровнях производственного травматизма и профзаболеваемости (коэффициенты риска и тяжести профзаболевания, темпы роста хронической патологии, средний уровень продолжительности жизни).
По своему характеру досрочные профессиональные пенсии могут быть обязательными и добровольными. Обязательное страхование ДПП производится на основании закона и может осуществляться через государственную систему страхования и/или отраслевые (профессиональные) страховые системы.
Добровольное предоставление досрочных профессиональных пенсий осуществляется на базе долгосрочных отраслевых и региональных тарифных соглашений, коллективных договоров и индивидуальных контрактов, заключаемых между наемными работниками и работодателями.
Решения о создании дополнительных добровольных пенсий должны носить долгосрочный характер, в данных системах необходимо в обязательном порядке фиксировать персональный состав страхуемых, период страховых выплат, их размеры, сроки досрочного предоставления.
Перевод действующей системы льготного пенсионного обеспечения на новый механизм функционирования предполагает создание многоуровневой системы досрочных профессиональных пенсий, что позволит: повысить степень социальной защиты работающих от профессиональных рисков; создать правовой и экономический механизмы профессиональных пенсионных систем, адекватных рыночным отношениям; разработать и установить нормативную базу, систему критериев и показателей, обеспечивающих правовое регулирование предоставления пенсий.
Здесь уместно напомнить, что профессиональный риск с позиции медицины труда - это вероятность нарушения здоровья и тяжесть последствий влияния факторов производственной среды и трудового процесса.
В зависимости от объективной обусловленности природы и уровня профессиональных рисков тех или иных производств, формы собственности и хозяйствования предлагается следующая схема определения права на досрочный выход на пенсию. Государственный уровень, на котором все наемные работники подлежат обязательному (по закону) социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости.
Суть данного вида социального страхования состоит в определении в соответствующих случаях индивидуальной утраты трудоспособности работников независимыми государственными экспертными медицинскими учреждениями и установлении пенсии по инвалидности. Согласно международному опыту, конвенциям и рекомендациям между народных организаций - МОТ (N 121), Всемирной организации здраво охранения, Международной ассоциации социального обеспечения, данный способ социальной защиты наиболее эффективен при организации национальных систем социальной защиты от профессиональных рисков и должен в будущем явиться основным механизмом определения и компенсации утраты трудоспособности. - 14
Еще одним институтом защиты работников от профессиональных рисков на государственном уровне должна быть система досрочных профессиональных пенсий за работу в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков (с экстремальными условиями тру да), где профессиональный риск обусловлен объективными причинами.
Речь может идти о 30-50 видах производств и соответственно 300-500 наименований профессий работников, занятых в них.
Прием на рабочие места с высокими уровнями профессионального риска (занятые на которых работники подлежат обязательному пенсионному страхованию для назначения им досрочных профессиональных пенсий) должен в обязательном порядке сопровождаться письменным уведомлением работников о степени риска утраты здоровья и трудоспособности, а в отдельных случаях - на особые опасные и вредные работы также и оформлением срочного контракта.
Оценка уровней профессиональных рисков должна проводиться под контролем Государственной экспертизы условий труда.
Квалификационными характеристиками отнесения работников к той или иной группе получателей ДПП должны служить критерии и показатели оценки профессионального риска.
Следовательно, институтом защиты работников от профессиональных рисков на государственном уровне должна явиться система досрочных профессиональных пенсий за работу в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков, где они обусловлены только исключительно объективными причинами.
Например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда: подземная добыча полезных ископаемых, металлургия и др.
Для занятых в них работников законодательством должно быть закрепленное право на получение информации об уровне профессионального риска, обязательное медицинское освидетельствование при приеме на работу, профотбор и профподготовку; на обязательное социальное страхование от профессиональных рисков, обеспечивающее не только денежную компенсацию утраты трудоспособности, но и весь комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных мероприятий.
Они также должны иметь при необходимости право на обязательное страхование досрочного пенсионного обеспечения и "защиту временем", т.е. ограничение продолжительности трудового стажа. Современные методы оценки профессиональных рисков исходят из положения, что чем вреднее производственная среда и тяжелее трудовая деятельность, тем больше вероятность повреждения здоровья.
Количественная же величина риска зависит от многих факторов: условий труда, медицинского обеспечения, профилактических мер, факторов трудового процесса. Поэтому установление критериев уровня профессионального риска необходимо для того, чтобы:
-
упорядочить на переходный период назначение пенсий по Спискам N 1 и 2;
-
принять при переходе на страховой принцип обоснованные решения об обязательном дополнительном страховании отдельных категорий работников для выплаты им досрочных профессиональных пенсий;
-
определить категории работников, для которых необходимо установить обязательное досрочное профессиональное обеспечение, выполнить расчет их численности и расходов на выплату этих пенсий.
Разработка таких критериев предусмотрена пунктом 7 Плана мероприятий по стабилизации финансового положения пенсионной системы в Российской Федерации (N ВЧ-П12-00766 от 12.01.97) и принятым в соответствии с ним Распоряжением Правительства России N 241-р от 22.02.97 г.
Предлагаемая академиком РАМН Н.Ф.Измеровым, д.э.н. В.Д.Роиком, к.м.н. Н.Н.Молодкиной, проф. А.И.Корбаковой, другими ведущими российскими учеными и специалистами для этих целей модель построения критериев как объективная необходимость перехода на страховой принцип назначения льготных пенсий в связи с особыми условиями труда построена на двух равноценных слагающих:
1. Уровне профессионального риска, исходя из классов условий труда, которые определяются с помощью инструментальных замеров вредных производственных факторов на рабочих местах. Оценка про изводится в соответствии с "Гигиеническими критериями оценки условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса" (Р.2.2.013-94 Госкомсанэпиднадзора России), на основе которых определяется класс вредности и опасности условий труда.
Он является как бы первым ориентиром для обоснования права на досрочное пенсионное обеспечение. Эти критерии необходимо сопоставить с показателями состояния здоровья в целях уточнения класса условий труда, занятость в которых аргументирует более ранний выход на пенсию по старости.
2. Показателях состояния здоровья работающих: уровней профессиональной и производственнообусловленной заболеваемости, интегральных показателей, учитывающих частоту и тяжесть патологии (индекс риска и тяжести профзаболеваний, интегральный показатель утраты трудоспособности от профессиональных производственно обусловленных заболеваний). При этом уровни профессиональной и производственно-обусловленной заболеваемости служат промежуточными критериями, а интегральный показатель, учитывающий тяжесть последствий работы в условиях наличия профессионального риска, является определяющим (он представляет собой сумму потери рабочего времени вследствие профессиональных и производственно обусловленных заболеваний, отравлений (в человеко-днях. Индекс же профессионального риска определяется как сумма произведений числа случаев отдельных профессиональных заболеваний и отравлений на коэффициент тяжести данного заболевания).
В итоге для апробации на предприятиях Научно-исследовательским Институтом медицины труда РАМН предложен проект критериев профессиональных рисков для установления права на обязательное профессиональное пенсионное обеспечение.
Данный вариант, по мнению разработчиков, позволяет оценить вели чину профессионального риска в целом в отрасли. Вместе с тем они считают, что предлагаемый метод наиболее оптимален для оценки риска рабочих определенной профессии конкретного предприятия. Причем на первом этапе реформирования системы пенсионных льгот не исключается в том числе коллективный метод их обоснования.
Однако в дальнейшем авторы проекта настоятельно рекомендуют переходить исключительно на систему индивидуального обоснования необходимости досрочного выхода на пенсию с учетом условий труда каждого конкретного работника и его состояния здоровья, то есть на систему "защиты временем".
Однако переход на этот принцип потребует поэтапного устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсион ном обеспечении и, первую очередь, установления критериев профессионального риска для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии в обязательном порядке, и объективного определения сферы действия льготных пенсий.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И МЕДИЦИНСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДОСРОЧНЫХ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ПЕНСИЙ
Главная цель формирования новой модели предоставления ДПП заключается в повышении уровня защиты от профессиональных рисков повреждения здоровья работников, выявлении наиболее уязвимых их категорий, перемещении акцентов в данной сфере на этапы профилактики и защиты здоровья при одновременном повышении уровня защиты частично или полностью утративших трудоспособность с помощью раз витых реабилитационных систем.
Создаваемый новый механизм предоставления ДПП должен обеспечивать реализацию следующих необходимых функций:
-
формирование национальной системы оценки уровней профессионального риска в различных производствах и отраслях экономики (оценка утраты трудоспособности и условий труда), статистического учета, выделение и мониторинг (состояния здоровья и условий тру да) производств и профессий с высоким уровнем профессионального риска;
-
реформирование системы медицинского освидетельствования работников, их профессионального отбора и подготовки, выявление профессиональных заболеваний в их начальных стадиях, для чего требуется создание в составе страховых организаций социально-врачебной службы;
-
создание национальной системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации работников, получивших повреждение здоровья на производстве;
-
применение такой организационно-правовой формы социальной защиты работников, как "защита временем" для занятых в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков: контрактная форма трудовых соглашений с целью ограничения стажа работы в данных условиях, сокращение рабочего дня, дополнительный отпуск на оздоровление и реабилитацию работников.
Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и контрольной функциями государства; организационно-технической работой предприятий; компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Создание новых механизмов предоставления ДПП возможно при этом обеспечить только при условии решения ряда крупных задач:
1. Стратегической установкой при переводе системы досрочных пенсий должна стать установка на перевод системы с принципа спи сочного (массового) определения права на данный вид компенсаций (без оценки фактического состояния трудоспособности) на индивиду ально-групповой способ определения трудоспособности и только на этой основе осуществлять предоставление права на досрочные пенсии.
Только для крайне ограниченного числа производств и профессий с объективно неустранимыми высокими уровнями профессиональных рисков возможно сохранение "Списочного" подхода.
2. Перевод системы досрочных пенсий на принципы социального страхования потребует разработки соответствующей методологии и нормативных документов: рекомендаций по определению размеров и дифференциации страховых взносов, обеспечивающих финансовое покрытие ДПП, определение перечня профессий и работ, где по объективным причинам потребуется страховая солидарность всех страхователей.
Следуя им, д.э.н. В.Д.Роик, которого также поддерживает ряд других специалистов, полагает, что при расчете величины дополни тельных расходов на выплату досрочных пенсий должны быть учтены следующие показатели.
3. 
где
Вст - величина страхового тарифа, в % от фонда оплаты труда;
Впср - величина среднего размера досрочной пенсии, которую работники будут получать до достиже- ния ими общеустановленного возраста, в руб.;
Ил - число работников, имеющих право на льготную пенсию, чел.;
Зпср - величина среднего заработка, из которого исчисляется льготная пенсия при условии наличия специального трудового стажа, равного установленному законом для получения пенсионных льгот, руб.;
Ив - общее количество работников на предприятии, чел.;
Кп - коэффициент переработки специального трудового стажа;
C - коэффициент, учитывающий выход работников в течение года на пенсию с понижением пенсион- ного возраста в процентах от общей численности имеющих право на льготную пенсию:
a. 0,47 - по Списку N 1 (в среднем ежегодно пенсии назначаются 4,7% указанной численности, и они выплачиваются в течение 10 лет до достижения общеустановленного пенсионного возраста);
b. 0,135 - по Списку N 2 (ежегодный выход на льготную пенсию составляет 2,7%, и она выплачивается до достижения общеустановленного пенсионного возраста в течение 5 лет).
Как видно из предлагаемого варианта расчета, основными составляющими, которые влияют на размер страхового тарифа, являются численность и удельный вес работающих, пользующихся правом выхода на досрочную профессиональную пенсию; величина соотношения сред него размера пенсии и средней заработной платы работников, а так же коэффициент переработки (отношение среднего фактического стажа по данной профессии к минимально необходимому стажу).
По мнению указанных выше специалистов, дополнительный тариф уплаты этих страховых взносов даже при сохранении на переходный период в полном объеме пенсионных льгот по Спискам N 1 и 2 (что может быть вполне реальным на переходный период) в среднем не превысит 5% Фонда оплаты труда. Например, в черной металлургии ориентировочно он составит 6,4%, для транспорта - 2,8%.
Безусловно, что по данному вопросу нашим экономистам требуется провести от дельно необходимые исследования и обоснованные качественные рас четы нашими экономистами.
4. Использование методологии профессиональных рисков потребует разработки нормативно-методических материалов по определению степени, видов и групп профессиональных рисков утраты здоровья и трудоспособности как медико-биологической основы для классификации производств и профессий по степени профессионального риска и отнесения их к различным видам страхования ДПП - обязательному и добровольному, государственному, отраслевому, региональному и уровню предприятий.
5. Формирование информационного обеспечения для новой системы ДПП для целей страхования. Для этого потребуется разработать и ввести систему учета профессиональной заболеваемости, несчастных случаев и утраты трудоспособности как единого целого, включая учет по организациям, отраслям экономики, персонально по пострадавшим, а также стоимостную оценку страховых услуг.
Особая социально-экономическая природа профессиональных рисков, непосредственно связанная с материально-техническим уровнем и организацией производства, созданием систем охраны труда на предприятиях, предопределяет, что обеспечение обязательной страховой защиты работников от профессионального риска возлагается на работодателей - организаторов производства, в отдельных случаях на всех страхователей и государство (объективная составляющая рисков), и от них освобождаются сами работники - застрахованные, которые рассматриваются как потерпевшие (своим здоровьем и трудоспособностью) на производстве.
6. Финансовое обеспечение досрочных профессиональных пенсий должно быть поставлено в тесную зависимость от числа трудящихся, пользующихся этим правом, их страхового стажа. При этом должно быть обеспечено финансовое покрытие пенсионных обязательств в форме накопленных активов и будущих поступлений (актуарный баланс).
Распределение взносов между конкретными работодателями-страхователями и всеми страхователями (страховая солидарность) необходимо строить на критериях профессионального риска повреждения здоровья из-за объективных и неизменных факторов (шахтеры, водолазы, работающие на Крайнем Севере), по которому часть нагрузки (до 50%) следует нести всем страхователям, и субъективных факторов (устаревшие технологии и вредные условия труда), по которым финансовую нагрузку в полном объеме должны нести конкретные работодатели-страхователи.
Такое деление финансовой ответственности за профессиональные риски обусловлено тем, что их уровень зависит не только от технических, организационных и экономических возможностей предприятий, но и обусловливается общественной потребностью в производстве определенной продукции (угольная, горная, нефте- и газодобывающая промышленность, черная и цветная металлургия, химическая и нефтеперерабатывающая промышленность) и природно-климатическими условиями труда.
Однако следует учесть, что на уровень профессионального риска в значительной степени оказывает влияние техническая, экономическая и социальная политика государства - инновационная деятельность, налоговые, кредитные и контрольные механизмы, стимулирующие выпуск безопасной техники. Таким образом, субъектами экономической ответственности за профессиональные риски являются три стороны: предприятия (работодатели), общество (трудоспособное на селение) и государство.
Поэтому общество (все занятое трудоспособное население) с помощью страховой солидарности через специализированные фонды должно принимать участие в компенсациях профессионального риска.
ЭТАПЫ И МЕХАНИЗМ ПЕРЕВОДА ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА В ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
Предлагаемая группой специалистов концепция перевода досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в профессиональные системы включает в себя широкий круг мероприятий методологического, законодательного и организационного характера.
На первом этапе:
1. Предусматривается подготовка и апробация методологических материалов, необходимых для отработки механизмов реализации настоящей концепции, разработка и обсуждение проектов законодательных актов.
2. Планируется проведение исследований медико-биологического, экономического, страхового характера и построение на этой основе модели социального страхования работников от профессиональных рисков, включающей в себя: страхование стойкой утраты трудоспособности от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательное страхование досрочных профессиональных пенсий.
3. Предусматривается на 30-50 крупных предприятиях базовых отраслей экономики провести оценку уровней профессионального риска повреждения здоровья и утраты трудоспособности, выполнить рас четы всех затрат, которые несут предприятия, региональные и федеральные медицинские организации, внебюджетные фонды социального страхования и органы социального обеспечения. Результатом этой работы должны стать рекомендации по упорядочению всей сферы социальной защиты от профессиональных рисков, перевод существующих механизмов на принципы страхования.
На втором этапе предполагается принятие законодательных и нормативных актов, обеспечивающих правовые условия перевода досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в профессиональные системы и создание необходимых организационных условий.
В ходе осуществления мероприятий второго этапа должно быть обеспечено:
1. Законодательное введение системы обязательного социального страхования стойкой утраты трудоспособности от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
2. Разработка и осуществление государственной программы мер по созданию федеральных, региональных, отраслевых центров медицинской, социальной и профессиональной реабилитации лиц, утративших трудоспособность на производстве.
3. Создание в системе Пенсионного фонда РФ федерального и региональных центров по оценке профессиональных рисков, актуарных расчетов, служб по отнесению страхователей к видам и уровням страхования, а также информационных центров.
4. Массовые обследования производств и отнесение существующих производств и профессий к группам профессионального риска, определение на этой основе размеров страховых тарифов по страхованию стойкой утраты трудоспособности из-за несчастных случаев на производстве и страхованию досрочных пенсий.
5. Организация персонифицированного учета страхуемых работников в системе государственного и обязательного отраслевого страхования ДПП.
На третьем этапе - предполагается трансформация системы досрочных льготных пенсий в систему досрочных профессиональных пенсий.
Используя персонифицированный учет страхуемых, имеющих право на ДПП, региональные органы Пенсионного фонда будут определять дифференцированные страховые тарифы для предприятий и проводить назначение ДПП.
В течение переходного этапа особое внимание должно быть уделено гарантиям защиты работников, которые поступят на работу до 2005 года - всем им будет обеспечено право на получение пенсий по ныне действующим нормам.
