Пенсионная реформа в России: оценка специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. - М.: Редакция журнала "Пенсия", 1999. - 170 с.
- Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования

Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования

МАРГАРИТА КУЧМА ,
кандидат юридических наук,
профессор Академии труда
и социальных отношений.

Пенсионная реформа, которой в настоящее время уделяется довольно много внимания, имеет не только экономический, но и правовой аспект. Даже при самом благоприятном финансовом прогнозе неудачное правовое оформление запланированных нововведений может привести к отрицательным для настоящих и будущих пенсионеров результатам. Правовое регулирование многих общественных отношений, особенно социальных, вызывает тревогу, поскольку не так уж редко сегодняшние законодатели игнорируют имеющиеся научные разработки прошлых лет, исторические вехи развития законодательства о социальных выплатах, априори считая, что они не могут быть приняты во внимание, поскольку пришлись на советское время. Однако есть выдержавшие проверку временем понятия, принципы, которые следует корректировать, дополнять с учетом перехода к рыночным условиям хозяйствования, но никак не отрицать.

В российских нормативно-правовых актах, законопроектах, правительственных программах в последние несколько лет стало мелькать словосочетание "пенсионное страхование". Однако в большинстве документов понятие "пенсионное страхование" не связывается с понятием "государственное социальное страхование" (особенно в тех, где речь идет о пенсионной реформе). Одним из немногих исключений стала Программа социальных реформ в Российской Федерации в период 1996-2000 годов. В разделе IV Программы, говорящей о реформировании структуры государственного социального страхования, подчеркивается, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования, и среди этих видов первым называется пенсионное страхование. И это не только факт сегодняшнего дня. Вспомним, как формировалось государственное социальное страхование в конце прошлого и начале этого века в России.

Еще в восьмидесятые годы прошлого столетия Общество для содействия русской промышленности и торговли поставило вопрос об устройстве в России государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев на производстве и государственной пенсионной кассы для трудящихся 1. Пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 г. на железных дорогах. Далее они стали образовываться в разных ведомствах. Пенсионные кассы были двух типов: сберегательно-вспомогательные и собственно пенсионные кассы. Первые строились на уплате участниками определенных взносов, которые потом возвращались к ним с процентами при выбытии из касс. Пенсионные кассы брали на себя обязанность выплачивать участникам в установленных случаях ренты в размерах, которые определялись уставами касс. Если в эмеритальных кассах (один из видов пенсионных касс) не было уравновешивания средств касс с ее обязательствами, то в страховых пенсионных кассах существовала зависимость выплат от сумм, поступивших на личные счета ее участников и периода поступления средств. Иными словами, страховые пенсионные кассы основывались на персонифицированном учете взносов 2.

О связи пенсионного страхования с социальным страхованием в целом свидетельствуют первые российские законы в начале ХХ века (имеются в виду пенсии по инвалидности на основании законов от 2 июня 1903 г. и 23 июня 1912 г. при страховании рабочих от несчастных случаев). Социальное страхование, предусматривающее пенсионные выплаты (хотя и немногочисленные и в небольших размерах), строилось на страховых взносах. Уже тогда пенсионное обеспечение предстало как часть государственного социального страхования, поскольку упомянутые законы предусматривали и иные выплаты (например, пособия по временной нетрудоспособности) потерпевшим от несчастных случаев на производстве. Даже в период 1918-1921 гг., когда, считается, было отступление от принципов государственного социального страхования, Положение о социальном обеспечении трудящихся, утвержденное Советом народных комиссаров 31 октября 1918 г. 3, среди источников средств на социальное обеспечение называло взносы работодателей, частных предприятий, национализированных и государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, сельских хозяев и прочих. Разме6ры взносов на обеспечение по всем видам, кроме обеспечения материнства и безработицы, устанавливались местными подотделами социального обеспечения и охраны труда по классам опасности, к которым относились предприятия, учреждения, хозяйства, на основании тарифов, определяемых Отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда.О связи пенсионного страхования с социальным страхованием в целом свидетельствуют первые российские законы в начале ХХ века (имеются в виду пенсии по инвалидности на основании законов от 2 июня 1903 г. и 23 июня 1912 г. при страховании рабочих от несчастных случаев). Социальное страхование, предусматривающее пенсионные выплаты (хотя и немногочисленные, и в небольших размерах), строилось на страховых взносах. Уже тогда пенсионное обеспечение предстало как часть государственного социального страхования, поскольку упомянутые законы предусматривали и иные выплаты(например, пособия по временной нетрудоспособности) потерпевшим от несчастных случаев на производстве. Даже в период 1918-1921 гг., когда , считается, было отступление от принципов государственного социального страхования, Положение о социальном обеспечении трудящихся, утвержденное Советом народных комиссаров 31 октября 1918 г. , среди источников средств на социальное обеспечение называло взносы работодателей, частных предприятий, национализированных и государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, сельских хозяев и прочих. Размеры взносов на обеспечение по всем видам, кроме обеспечение материнства и безработицы, устанавливались местными подотделами социального обеспечения и охраны труда по классам опасности, к которым относились предприятия, учреждения, хозяйства, на основании тарифов, определяемых Отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда.

Несмотря на то, что декретом СНК от 17.01.1919 г. 4 в Положение от 31.10.1918 г. были внесены изменения, касающиеся финансовой системы социального обеспечения (средства на оказание всех видов социального обеспечения стали отпускаться из Государственного Казначейства по смете НКТ), оставались страховые взносы частных нанимателей, самостоятельных хозяев, общественных организаций, которые шли в местные казначейства.

Среди выплат, предусмотренных Положением о социальном обеспечении трудящихся, были названы и пенсии, назначаемые в случаях полной или частичной постоянной утраты трудоспособности, независимо от вызвавших ее причин (болезнь, увечье, старость, профессиональное заболевание). Практически это были пенсии по инвалидности.

Институт социального страхования был восстановлен в 1921 г. в связи с принятием СНК Декрета от 15.11.1921 г. "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" 5. В данном Декрете говорилось, что распоряжение страховыми фондами сосредотачивается в Наркомате социального обеспечения, но в то же время оговаривалось, что "фонды твердо бронируются на нужды обеспечения рабочих и служащих без права расходования их на какие-либо иные нужды". Система социального страхования рабочих и служащих за счет страховых взносов включала пенсионное обеспечение по инвалидности. В развитие Декрета от 15.11.1921 г. был принят ряд новых нормативно-правовых актов, в том числе Декреты СНК от 8 и 9.12.1921 г. 6, имеющие непосредственное отношение к пенсиям по инвалидности и пенсиям в случае смерти кормильца семьи.

Основные положения, касающиеся государственного социального страхования, были включены в главу XVII КЗоТ РСФСР 1922 года, в статье 176 КЗоТ говорилось, что социальное страхование охватывает не только оказание лечебной помощи, выдачу пособий при различных видах временной нетрудоспособности, по безработице, на кормление ребенка, приобретение предметов ухода за ребенком, погребение, но и на пособие по инвалидности, в случае смерти или безвестного отсутствия кормильца. Если в статье 176 слово "пенсия" не употреблялось, то в статье 188 использовалось словосочетание "пенсионное обеспечение инвалидов".

Изложенное выше свидетельствует, что даже в первые три десятилетия ХХ века пенсионное обеспечение связывалось с уплатой страховых взносов и развивалось как составная часть государственного социального страхования. Глава XVII КЗоТ РСФСР впоследствии стала ядром общесоюзного законодательства в области государственного социального страхования и соответствующих разделов российских кодексов законов о труде, принятых в последующий период.

Суть государственного социального страхования, которая в нашей стране состояла в уплате страховых взносов и в получении при наступлении определенных законодательством юридических фактов (реализации социальных рисков), установленных видов обеспечения и обслуживания, была присуща и пенсионному обеспечению. Другое дело, что выплаты не соизмерялись с внесенными за работника страховыми взносами, а посему пенсионное обеспечение не носило наименование "пенсионное страхование". Но это обстоятельство было присуще всему советскому социальному страхованию. Надо сказать, что на пенсиях, более чем на других выплатах, хотя и косвенно, отражалась уплата страховых взносов: пенсии всегда связывались с продолжительностью трудового стажа работника. Чем больше трудовой стаж работника, тем больше за него было уплачено страховых взносов работодателем, но, к сожалению, прямой связи с суммами страховых платежей не существовало. При выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста, единовременных пособий практически не имела значение даже продолжительность уплаты взносов. Так, дифференциация размеров пособия по временной нетрудоспособности многие годы зависела от непрерывного стажа работника и тем самым преследовала иные цели - закрепление кадров на производстве.

Начиная с 1937 года обеспечение граждан из средств, формируемых за счет страховых взносов, и выплата пенсий из государственного бюджета стали идти параллельно, дополняя друг друга. Произошло это из-за нехватки страховых взносов на все виды выплат, предусмотренных законодательством, и в бюджет государственного социального страхования стала поступать дотация из государственного бюджета. В период действия закона СССР от 14.07.1956 г. "О государственных пенсиях" 7 за счет страховых взносов шла выплата пенсий работающим пенсионерам, неработающие граждане получали пенсионные суммы из бюджетных средств.

Есть основания утверждать, что действующий ныне Закон РФ от 20.11.1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" был задуман как страховой закон. Во всяком случае он приближал обеспечение граждан пенсиями к пенсионному страхованию гораздо ближе, чем все ранее действовавшее страхование. Во-первых, его реализация была связана с использованием средств специального пенсионного фонда России, в котором аккумулировались страховые платежи. Во-вторых, исчисление пенсий более строго, чем ранее, стало связываться с теми выплатами гражданам, на которые начислялись страховые взносы в ПФР (например, ранее страховые взносы на оплату труда по совместительству, на авторский гонорар начислялись, но при исчислении пенсий они не учитывались). В-третьих, исчисление пенсии по формуле 55%+1% (но не более 75%) заработка 8 давало возможность увеличивать пенсию тем, кто имел большой трудовой стаж, а значит, за кого работодатель уплачивал страховые взносы довольно продолжительный период. В-четвертых, к участию в отчислении средств на пенсии были привлечены работающие граждане, - для них был введен страховой взнос в размере 1% от заработка.

К сожалению, реалии экономической жизни страны оказались таковыми, что многое из того, что приближало нас к пенсионному страхованию, оказалось сведенным на нет и пенсионное обеспечение превратилось почти в уравнительное. Этому способствовало также довольно интенсивное в последние годы расширение пенсионных льгот и круга лиц, получающих пенсию. И тем не менее говорить о том, что пенсионное страхование является чем-то новым для нашей страны, было бы не правильным, как и нельзя отрывать пенсионное страхование от государственного социального страхования в целом.

Закон о государственных пенсиях 1990 г., хотя и принимался первым из числа нормативно-правовых документов, регулирующих отношения в сфере российского государственного социального страхования, находится с ним в одной "связке". В пенсионном обеспечении "болевые точки" появились по тем же причинам, что и в обеспечении пособиями, в сфере занятости населения, в обязательном медицинском страховании. Это помимо инфляционных и иных неблагоприятных экономических процессов, приводящих к отсутствию достаточной экономической базы, демографическая ситуация в стране, имущественное расслоение граждан, сложность и в то же время не достаточная полнота действующего законодательства, постоянная реорганизация структуры (системы) исполнительной власти и, как следствие этого, перегруппировка функций государственных служб, охват социальными выплатами широкого круга граждан, получение их и теми, кто в поддержке государства не нуждается, и т.д. Остановимся на правовых вопросах.

Для того чтобы законодательство о пенсионном страховании имело совершенную правовую основу, пенсионное законодательство должно двигаться в одном направлении с законодательством о государственном социальном страховании в целом. Это возможно, если:

будет выработан четкий понятийный аппарат, используемый во всем социальном страховании;
будет единая правовая платформа для решения вопросов, общих для всех страховых внебюджетных фондов (что, конечно, не исключает наличия специфики в образовании, расходовании каждого из фондов и в системе управления средствами);
законодательство о пенсионном страховании будет строиться на тех же принципах, что и все законодательство об обязательном социальном страховании;
как в действующем законодательстве, так и при разработке нового приоритет будут иметь Конституция РФ, федеральные законы по отношению к другим нормативно-правовым актам (законам субъектов РФ, постановлениям Правительства РФ и правительств субъектов РФ, ведомственным документам).

Применительно к уточнению понятийного аппарата приведем лишь два примера.

Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий "социальное обеспечение", "государственное социальное страхование" 9; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование является составной частью (причем довольно большой частью) социального обеспечения; в-третьих, разработать правовое понятие "социальная защита" и четко представлять соотношение между собой перечисленных понятий. Следует заметить, что последнее самое трудное, поскольку словосочетание "социальная защита" является полисематическим (имеющим несколько значений). Как справедливо отмечалось в литературе, если в художественных, публицистических текстах полисемия характеризуется как явление положительное, поскольку дает дополнительные яркие стилистические возможности, делает речь выразительной, то в юридической лексике она может стать причиной смысловой неточности и в конечном итоге привести к ошибкам в правоприменительной деятельности 10. Хотелось бы добавить, что в таком случае страдает не только правоприменительная, но и законодательная деятельность.

Уже замечено, что понятие "социальная защита" по-разному рассматривается не только в нашей стране, но и в разных государствах и международных документах. Иногда в него включают все, что касается социальных условий человека, например, здоровую окружающую среду, заботу о детях, решение жилищной и даже транспортной проблемы для людей. Есть и полярный взгляд: социальную защиту сводят только к пенсионным вопросам, заботе о неработающих людях. Конвенция МОТ N102 (о минимальных нормах социального обеспечения), принятая в 1952 году и вступившая в силу в 1955 г. 11 , называет девять видов социальной защиты: медицинское обслуживание, пособия по безработице, пенсии по старости, пособия в связи с потерей кормильца, пособия по производственному травматизму, пособия по инвалидности, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия 12. Такой разнобой в понятиях уже проявился в наименованиях и содержании различных российских нормативно-правовых документов. Так, довольно широкое понятие социальной защиты содержат федеральные законы от 12.05.1992 г. "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы" 13 и от 24.11.1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 14. Совсем узкое понятие социальной защиты имело в виду Правительство РФ, когда Министерство социального обеспечения переименовало в Министерство социальной защиты РФ 15. В 1996 г. правопреемником Министерства социальной защиты РФ стало Министерство труда и социального развития РФ, в систему которого входят оставшиеся на местах органы упраздненного Министерства и именуемые по-прежнему органами социальной защиты населения 16. Перечень Департаментов, образовавшихся в составе центрального аппарата Минтруда, Положение о Министерстве красноречиво говорят о том, что лишь небольшая часть вопросов социальной защиты населения оказалась в поле зрения данного Министерства 17. Программа социальных реформ в Российской Федерации на 1996-2000 годы, в составе которой помимо раздела "Реформирование системы социальной защиты населения" есть разделы "Политика в области занятости населения и развития кадрового потенциала", "Реформирование социального страхования", "Реформирование пенсионного обеспечения", Реформирование системы социальной поддержки семьи, женщин, детей и молодежи", свидетельствует, что на этот раз в понятие "социальная защита" Правительство РФ вкладывает совсем другое содержание 18. Эти и многие другие примеры, которые можно было бы привести, показывают, что социальная защита в тексте официальных документов оказывается то в составе понятия "социальное обеспечение", то выходит далеко за его пределы. В науке права социального обеспечения специалисты твердо исходят из того, что основной гарантией социальной защиты является социальное обеспечение, оно является одним из блоков социальной защиты 19. Это же вытекает из ст. 7 Конституции РФ, особенно если ее сопоставить со ст. 39 Конституции.

Серьезное изменение пенсионного законодательства, намеченное Концепцией и Программой пенсионной реформы, неожиданно обязывает нас обратиться к понятию "пенсионное обеспечение". Сегодня это однозначное понятие, охватывающее назначение и выплату всех существующих видов пенсий. Разделение этого понятия на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей и из бюджетных средств) моментально превращает однозначное словосочетание в многозначное, что повлечет за собой путаницу в словоупотреблении. Если бы это было на уровне обыденного языка, то не вызывало бы тревоги. Но дело то как раз в том, что на уровне разговорной речи понятие "пенсионное обеспечение" сохранит свое первоначальное значение и оно не будет совпадать с официальным толкованием. Надо ли усложнять понятийный аппарат в праве социального обеспечения, затем без конца объяснять, что понятие "пенсионное обеспечение" применяется в широком и узком смысле. В истории рассматриваемой отрасли права это уже было с понятием "социальное обеспечение", что создавало крайне много неудобств. Имея прошлый негативный опыт, мы должны стремиться сужать круг многозначных слов, а разработчики новых пенсионных проектов идут как раз в другом направлении. Желательно уйти от предлагаемой ими весьма сложной конструкции, в которой пенсионное страхование - составная часть пенсионной системы наряду с государственным пенсионным обеспечением и с дополнительным пенсионным страхованием, в проекте закона "Об основах пенсионной реформы" - и еще наряду с накопительным пенсионным страхованием.

Создание единой правовой платформы для всех внебюджетных фондов государственного социального страхования может начаться с унификации правил регистрации страхователей, начисления страховых платежей, персонифицированного учета страховых взносов, мер юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядка их применения, системы управления фондами.

Возьмем, к примеру, круг выплат, на которые начисляются страховые взносы. Ранее существовал единый Перечень видов заработной платы и других выплат, на которые не начисляются страховые взносы и которые не учитываются при определении среднемесячного заработка для исчисления пенсий и пособий по государственному социальному страхованию, утвержденный постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3.09.1991 г 20. Именно он лег в основу начисления страховых взносов в фонд социального страхования РФ, когда стал функционировать как самостоятельный страховой фонд.Перечень от 3.09.1990 г. практически весь повторен в п.9 Инструкции о порядке взимания страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование, утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 11.10.1993 г 21. Такого документа нет для органов службы занятости населения. С 1.01.1996 г. согласно совместному письму Госналогслужбы России и Минтруда России от 27.03.1997 г. "О порядке осуществления функций контроля налоговыми органами по платежам в Фонд занятости" при определении базы для начисления взносов в Фонд занятости следует руководствоваться перечнем выплат, на которые не начисляются страховые взносы в фонд обязательного медицинского страхования, то есть п. 9 упомянутой выше инструкции. Пенсионный фонд пошел своим путем, получив от Правительства РФ особый перечень выплат на которые не начисляются страховые взносы. В настоящее время действует Перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 7.05.1997 г 22. Следует учесть, что отдельными российскими законами отводились от начисления страховых взносов некоторые выплаты. Например, в соответствии с Федеральным законом от 27.10.1994 г. 23 не учитываются при начислении страховых взносов во все фонды доходы, полученные от избирательных комиссий, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе; доходы, получаемые физическими лицами от избирательных комиссий, а также от избирательных фондов кандидатов в депутаты и избирательных объединений за выполнение указанными лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний.

Даже неполный перечень документов и неопределенность записей, имеющихся в них, показывает, что практическому работнику очень трудно разобраться, с какой выплаты берутся страховые взносы в тот или иной фонд, а с какой нет. Потребовалось создать сводную таблицу различных выплат с указанием порядка начисления взносов в различные фонды государственного социального страхования и документов, к которым в случае надобности можно обратиться для уточнения правил 24. Безусловно, она облегчила труд работников бухгалтерий, но и в ней далеко не все понятно. Так, трудно разобраться в п.п.19 и 19-а. В них сказано, что с вознаграждения за выполнение работ по авторским договорам начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования, не начисляются в Фонд занятости и на обязательное медицинское страхование; с вознаграждения за использование авторского произведения (авторский гонорар) во все фонды страховые взносы не начисляются.

Есть ряд выплат, на которые страховые взносы начисляются во все фонды, на некоторые (например, на безвозвратные суммы, а также суммы, выданные работнику для погашения возвратных сумм и кредитов) - только в три фонда, за исключением Фонда социального страхования, или только в один фонд - Пенсионный. Необходима ли такая градация?

Создание по ряду вопросов единых правил для всех фондов государственного социального страхования означает, что надо упорядочить всю систему государственного социального страхования. Об этом же говорил и Председатель Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы В. Лисичкин 25. Однако в его высказывании настораживает фраза об объединении фондов в единую систему. Не о консолидации ли фондов обязательного социального страхования мыслят депутаты Государственной Думы?

Со стороны государственных органов уже в течение пяти лет выдвигается идея консолидировать упомянутые фонды. Хронологически это выглядит следующим образом. В мае 1995 г. Правительство РФ обсуждало финансовое состояние федеральных внебюджетных фондов, в которых сумма составляла 40% от федеральных доходов, и пришло к выводу о необходимости коренного реформирования фондов. Были высказаны следующие аргументы в пользу объединения фондов: страховые взносы - те же налоги, а фонды - та же казна; у фондов и сходных по задачам министерств много общих задач, но их действия и деньги не стыкуются; нет действенного контроля за расходованием фондов - они проверяют сами себя и много денег расходуют на свой аппарат и свои нужды; по существу в стране действует не одна, а пять налоговых служб, и т.п.

В Государственную Думу был представлен проект закона "О государственных внебюджетных фондах", в случае принятия которого пенсионные средства были бы присоединены к государственному бюджету. А. Колесник справедливо отмечал в то время, что фактически присоединение средств ПФР (как и других фондов) к высоко дефицитному бюджету государства означало бы реанимирование ситуации до 1991 г., когда самостоятельных бюджетных фондов не существовало, средства на выплату пенсий выделялись из госбюджета, где они были лишь одним из многих направлений расходования 26. Предлагается и иной вариант консолидации фондов - создание единого фонда социальных реформ на основе ПФР, структура которого, как считается, наиболее для этого подходит 27.

Поскольку в 1995 году объединения фондов не произошло, консолидация в Федеральном бюджете государственных внебюджетных фондов начиная с 1997 г. была предусмотрена в Указе Президента РФ от 8.05.1996 г. N 865 "Об основных началах налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины.". При этом оговаривалось сохранение целевой направленности средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета.

Из Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов вытекает, что консолидация средств государственных внебюджетных социальных фондов рассматривается как одна из первоочередных мер для финансового обеспечения реформ. Многое объясняет фраза, связывающая консолидацию фондов с повышением маневренности средств в использовании финансовых ресурсов (раздел XII Программы "Финансовое обеспечение реформ в социальной сфере"). Судя по всему, именно эту цель и преследуют сторонники идеи объединения фондов с госбюджетом. Застрахованные от этого ничего не выигрывают. Более того, они лишаться возможности защищать свои права на ту или иную выплату, поскольку средства будут распылены и исчезнут те структуры, которые сегодня следят за строго целевым расходованием собранных для каждого фонда средств и у которых сегодня существуют обязательства перед застрахованными по производству определенного вида выплат.

Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 1998-1999 годы консолидация фондов, можно сказать, была приостановлена, поскольку в разделе VII Соглашения записано: "стороны считают нецелесообразным консолидировать средства государственных внебюджетных социальных фондов в федеральном бюджете". В связи с этим органы исполнительной власти начали форсировать реализацию второй идеи - передать сбор страховых взносов налоговым органам. Работники налоговой службы вынашивают эту идею также не менее пяти лет, доказывая, что страховые платежи имеют налоговую природу, а посему именно у них должна быть сосредоточена вся работа по их сбору, учету и контролю за поступлением.

Первоначально (1995 г.) предполагалось начать такие действия в отношении двух фондов - обязательного медицинского страхования и фонда занятости 28, в 1996 г. - новый вариант: 7.05.1996 г. Правительство РФ принимает протокольное решение, поручающее Министерству социальной защиты, Государственной налоговой службе 29 с участием ПФР подготовить передачу функций сбора страховых взносов в Пенсионный фонд Государственной налоговой службе . Государственная Дума 22.05 предложила Правительству РФ приостановить действия по ликвидации ПФР 30. Подобные споры продолжаются до настоящего времени, что подтверждают выступления В. Лисичкина и Министра труда С. Калашникова 31. Ими подчеркивается, что нельзя отдавать правительству возможность "прокачивать" деньги социального страхования через госбюджет, поскольку не исключена возможность направления этих средств на выплаты, не имеющие никакого отношения к расходованию страховых взносов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что в Конвенциях МОТ NN 35 и 36 прямо говорится о том, что управление финансовыми средствами государственных страховых фондов ведется отдельно от управления государственными средствами (ст. 10) 32. Такая позиция представляется совершенно правильной.

Вернемся к пенсионному страхованию как составной части государственного социального страхования. Программа пенсионной реформы предусматривает в рамках пенсионного страхования вести накопительные и условно-накопительные счета. Если с условно-накопительными счетами с определенными оговорками можно согласиться, то относительно накопительной системы можно четко сказать: она не отвечает принципам государственного социального страхования. Это индивидуально-сберегательная, а не страховая схема, которой могут заниматься негосударственные пенсионные фонды. Ее регулирование должно осуществляться гражданским, а не пенсионным законодательством, входящим в законодательство о социальном страховании. Она не отвечает такому принципу государственного социального страхования, как солидарность поколений и различных регионов страны, не отвечает интересам средне и низкооплачиваемых работников, а значит, мы никогда не достигнем социальной справедливости в пенсионном обеспечении наших граждан. Накопление средств каждым физическим лицом не может носить принудительный характер. Кроме всего прочего, наивно полагать, что гражданин по достижению пенсионного возраста (или наследники в случае его смерти) сможет получить все денежные средства, отчисляемые им и за него работодателем в период трудовой деятельности, в не обесцененном виде.

Условно-накопительные счета смогут работать в системе пенсионного страхования, если будет разработан четкий механизм увязки размеров пенсий с внесенными на эти счета страховыми платежами. Программой пенсионной реформы такой механизм даже не намечен. Лишь о некоторых вариантах появляются сообщения в печати 33. Представляется, что условно-накопительные счета можно будет открывать только тогда, когда будет разработан, обсужден и принят механизм соотношения сумм пенсий и начисленных страховых взносов.

1 В.Г. Яроцкий. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М., 1912, C.1073.

2 Подробно см.: Ю. Воронин. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России. Журнал "Пенсия", 1997. N 7(10), 8(11).

3 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1918. N 89. С. 906.

4 Там же, 1919. N 18. С. 208

5 Там же, 1921. N76. С. 627.

6 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1921. N79. С. 672, 681.

7 Социальное обеспечение в СССР. Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1986, С. 183.

8 Пенсия по старости назначается в размере 55% от заработка и, сверх того, прибавляется 1% заработка за каждый полный год общего трудового стажа, повышающего требуемый для назначения пенсии.

9 В данном случае приходится говорить о понятиях, имеющихся в правовой литературе, поскольку до настоящего времени расшифровка таких понятий в нормативно-правовых актах не делалась. Включение в Федеральные законы специальной статьи, содержащей основные понятия, стало практиковаться лишь в последние несколько лет.

10 С.Ю. Головина. Понятийный аппарат трудового права. Монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997, С. 34

11 Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конфедерацией Труда. 1919-1956. Том 1. Международное Бюро Труда. Женева. 1991, С.1655.

12 Подробно см. В. Можаев. Правовые основы социальной защиты. Журнал "Социальная защита", 1996, N1, C. 19.