Предисловие
В.Н. БАСКАКОВ
Доктор физико-математических наук, профессор
Директор Независимого актуарного информационно-аналитического центра
Советская система централизованного управления предполагала директивный подход со стороны государства к решению экономических, социальных, демографических, оборонных, образовательных и прочих проблем. Являясь монополистом во всех сферах жизнедеятельности, государство использовало для их решения, в частности, и систему государственных трудовых пенсий. В результате часть средств, предназначенных для выплаты трудовых пенсий, расходовалась не по назначению (например, на льготные пенсии за работу во вредных и особых условиях труда, на выплату компенсаций матерям, имеющим пять и более детей и т.д.), что сделало эту систему крайне дорогостоящей и неэффективной для подавляющей части активного населения. Пенсионная система стала тормозом развития производства и экономики страны в целом.
С начала радикальных экономических реформ российским Правительством перманентно предпринимались попытки трансформации системы пенсионного обеспечения, с целью приблизить ее к новым экономическим отношениям. Но, не смотря на почти десятилетнее усилие, пенсионная реформа в России все еще далека от завершения. Все еще остается нерешена такая фундаментальная проблема пенсионного страхования, как обеспечение уровня пенсий адекватного доходу в период активной трудовой деятельности, не переосмыслены условия предоставления пенсионных льгот и действие перераспределительных механизмов, диверсификация финансовых ресурсов и источников получения пенсионных пособий, интеграция систем дополнительного пенсионного и социального страхования и т.д.
Из всех пенсионных проблем наиболее остро стоит проблема упорядочения досрочных пенсий работникам, занятым во вредных и особых условиях труда. Дело в том, что при равных страховых взносах такие работники получают большие по размеру пенсии. Указанное отклонение от актуарных принципов страхования само по себе еще не является анормальным, но беда в том, что количество льготных пенсионеров год от года растет (сегодня практически каждый пятый пенсионер получает досрочную пенсию). Все большая часть бюджета Пенсионного фонда идет на формирование именно льготных пенсий, что дезорганизует нормальное функционирование и финансирование всей пенсионной системы. При этом сами льготы оказываются совершенно бесплатными для предприятий.
В декабре 1997 года Президентом и Правительством Российской Федерации была одобрена Программа пенсионной реформы в РФ, которой предусмотрена передача процессов формирования и выплат досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы. Предполагается реализовать профессиональные пенсионные системы в виде обязательного дополнительного пенсионного страхования через уполномоченные организации (под которыми чаще всего подразумеваются негосударственные пенсионные фонды). Финансирование выплат профессиональных пенсий планируется осуществлять за счет обязательных дополнительных страховых взносов работодателей, использующих труд работников в неблагоприятных условиях труда, и дохода от размещения пенсионных взносов. Контроль деятельности профессиональных пенсионных систем будет осуществлять федеральный надзирающий орган.
По замыслу разработчиков Программы пенсионной реформы перевод льготного пенсионного обеспечения в ведение профессиональных пенсионных систем должен ужесточить условия предоставления льгот в рамках государственной пенсионной системы, создать действенные экономические стимулы, при которых работодатели будут стремиться к улучшению условий труда работников и сокращению рабочих мест с особыми условиями труда.
Августовский кризис 1998 года внес коррективы в ход пенсионной реформы, и проект Федерального закона "Об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" появился только сегодня, с задержкой почти на полтора года (по "Плану подготовки нормативных и правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998 - 1999 годы" этот законопроект должен был появиться еще в октябре 1998 года).
Несмотря на наметившуюся активизацию процесса реформирования всего пенсионного обеспечения (подготовлен проект Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации", ряд Постановлений Правительства о негосударственных пенсионных фондах и т.д.) и профессионального в частности, следует отметить, что реализация поставленных целей требует еще много усилий и времени.
Проектом Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" предусматривается организация всех видов дополнительного страхования на накопительных принципах. В мировой практике такие системы наряду с важными социальными функциями - повышением размера пенсий по сравнению с тем уровнем, который предоставляет основная пенсионная система, выполняют не менее важные экономические функции - содействие развитию национальной экономики. Как любая накопительная система дополнительное профессиональное пенсионное страхование подразумевает инвестирование средств на финансовых рынках. Инвестиционная политика пенсионных систем строится на тех же принципах, что и капиталовложение вообще: надежность, ликвидность и высокая инвестиционная отдача, а в странах с переходной экономикой к ним обычно добавляется четвертый фактор - социальная и экономическая целесообразность (инвестиции должны способствовать развитию страны в социальной и экономической сферах).
Российское Правительство, заложив указанные принципы в Программу пенсионной реформы и новые законопроекты в области пенсионного обеспечения, ожидает, что создание дополнительных пенсионных систем (а сегодня можно говорить именно об их создании, так как после 17 августа 1998 года, "на плаву" осталось не более 15 - 17 процентов всех фондов) плодотворно повлияет на экономическую реформу, особенно в тех областях, где ощущается недостаток инвестирования в развитие частного производства и организацию новых предприятий. Накопление личных сбережений и национальных инвестиционных ресурсов (при обязательном характере отчислений в профессиональные пенсионные системы эти процессы должны будут протекать с повышенной интенсивностью) крайне важно для долговременного развития экономики.
Одновременно с созданием системы профессионального пенсионного обеспечения Программой пенсионной реформы предусмотрена реализация комплекса мер, включая внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство; обеспечение реального снижения страховой и налоговой нагрузки на фонд оплаты труда; установление предельных значений тарифа дополнительных страховых взносов для предприятий и организаций различных отраслей; контроль со стороны Пенсионного фонда Российской Федерации в рамках персонифицированного учета плательщиков взносов и негосударственных пенсионных фондов и т.д., которые должны способствовать ее успешному развитию. Однако у нас есть основания предполагать, что решения Правительства, принимаемые в рамках реализации Программы пенсионной реформы далеко не оптимальны в смысле экономики и финансов.
Дело в том, что в развитых странах все страховые системы и особенно такие социально значимые, как профессиональные пенсионные системы периодически (раз в год или раз в три года) проходят актуарное оценивание, связанное с рассмотрением долговременной платежеспособности системы социального обеспечения. И тем более проведение актуарных расчетов должно было предшествовать созданию профессиональных пенсионных систем на совершенно новых для России страховых принципах. По этой причине профессиональные пенсионные системы сегодня создаются практически с нуля. Ситуация осложняется тем, что в России профессия актуария все еще находится на полулегальном положении, государственный Центр актуарный расчетов до настоящего времени не создан, хотя Программой пенсионной реформы срок его создания был определен весьма жестко - июль 1998 года, а поэтому сегодня о "просчитанности" каждого шага реформ как на макро-, так и на микроэкономическом уровнях, анализе последствий перемен для всех: государства, работодателей, работников и пенсионеров говорить приходится весьма осторожно.
Далее, создание и развитие профессиональных пенсионных систем подразумевает использование законодательства, которое создавалось ранее без учета его последующего применения для регулирования деятельности профессиональных пенсионных систем. В частности, интеграция профессиональных пенсионных систем и системы социального страхования по случаю трудовых увечий и профессиональных заболеваний в общую систему дополнительного пенсионного страхования через страховые компании и негосударственные пенсионные фонды обернется необходимостью их регулирования, в том числе и законами "О страховой деятельности" и "О негосударственных пенсионных фондах", которые не приспособлены для осуществления обязательных видов страхования. Очевидно, что такая интеграция не может и не должна быть проведена чисто механически. Ее проведение требует многоаспектного согласования и доработки всех используемых законодательных и нормативных актов.
С учетом изложенного Актуарный информационно-аналитический центр выступил с инициативой проведения независимой актуарной экспертизы Правительственных решений в области реформы профессионального пенсионного страхования, то есть анализа полноты и согласованности регламентируемых ими страховых технологий, корректности применяемых актуарных методик и исходной статистической информации для расчета страховых тарифов и резервов и т.д., которая сегодня крайне важна для обоснования долгосрочной экономической политики государства в этой части реформы и построения в России гражданского общества.
Эта инициатива была одобрена Программой поддержки экономических аналитических центров в Российской Федерации (1) и в 2000 г. Московский Общественный Научный Фонд за счет средств предоставленных Агентством США по международному развитию (USAID) поддержал проект "Независимая актуарная экспертиза государственной экономической и социальной политики в области профессионального пенсионного страхования", грант N032/1-00-ТК.
Наряду с актуарными проблемами реформа льготного пенсионного страхования предусматривает решение ряда гендерных проблем. На первый взгляд эти проблемы не является масштабными, поскольку численность женщин, занятых по профессиям, дающим право получения льготной пенсии, сегодня значительно меньше, чем мужчин, обладающих теми же правами. Так в 1998 году в промышленности женщины занятые в условиях, не отвечающим санитарногигиеническим нормам, составляли 15% среди всех женщин занятых в этой отрасли (у мужчин - 26%), в строительстве - 6% (у мужчин 11%), на транспорте - 5% (у мужчин 12%). Главной причиной низкого удельного веса женщин среди занятых в неблагоприятных условиях труда, является прямой запрет на их занятость более чем по 700 профессиям.
Однако в ближайшее время следует ожидать постепенный рост численности женщин, занятых в условиях труда, предусматривающих досрочный выход на пенсию и, следовательно, потенциальных участниц профессиональных пенсионных систем. Дело в том, что в 2000 году список "запретных" для женщин был значительно сокращен и в нем числится сегодня только 500 профессий. Кроме того, не следует забывать, что существующая сегодня система профессиональных пенсий была сформирована еще в 30-е - 40-е годы и с тех пор подвергалась лишь косметическим изменениям. Предполагается, что грядущая реформа системы профессионального пенсионного обеспечения затронет ее основные принципы. В частности, планируется перевод этой системы на накопительные принципы. Оспаривать такую перспективу весьма сложно. По-видимому, это единственно возможное решение. Но его гендерная эффективность зависит от конкретной реализации, учитывающей особенности существующей социально-демографической и нормативно-правовой базы, которая различна для мужчин и женщин. Поэтому идеальной пенсионную систему сделать принципиально невозможно. В любом случае права отдельных социальных групп, будь это мужчины и женщины или жители различных регионов и т.д. будут нарушаться в большей или в меньшей степени (в виду "принципа солидарности", лежащего в основе любой системы социального страхования). В худшем варианте построения такой системы, преимущества лиц одного пола будет обеспечиваться за счет ущемления прав другого. Для того чтобы не допустить законодательного закрепления такого рода ситуаций, необходим глубокий научный анализ действующего и перспективного законодательства с целью поиска компромиссного решения, обеспечивающего гендерное равенство.
Более детальное изучение "гендерной составляющей" реформы льготного пенсионного страхования предусмотрено дополнительным проектом "Гендерная и актуарная экспертиза государственной политики в области профессионального пенсионного страхования", поддержанным "Женской сетевой программой" Института Открытое Общество (Фонд Сороса), грант N 1АТ012.
В рамках реализации указанных проектов Автономной некоммерческой организацией "Независимый актуарный информационно-аналитический центр" совместно с российским деловым журналом "Ваш Банкъ. "Экономист" и Дискуссионным клубом "Экономист" был организован семинар "Профессиональные пенсионные системы: проблемы и перспективы развития". Содействие в проведении семинара также оказал и Фонд "Центр стратегических разработок".
На семинаре, который проходил 8 февраля 2001 года в здании "Президент-Отеля", с докладами выступили ведущие ученые и специалисты, принимающие непосредственное участие в реформировании льготного пенсионного обеспечения, а также представители страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов, заинтересованные в развитии профессионального пенсионного страхования.
Всего в работе семинара приняло участие 90 человек. Среди них депутаты Государственной Думы РФ, видные ученые, специалисты заинтересованных министерств и ведомств, сотрудники страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов, представители международных благотворительных фондов и организаций, профсоюзы, пресса.
Следует отметить, что указанный семинар и подготовленные по итогам его работы материалы вызвали неподдельный интерес у специалистов занятых подготовкой и проведением реформы пенсионной системы России, руководителей негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний, работников промышленных предприятий - потенциальных участников профессиональных пенсионных систем. И сегодня, по прошествии более четырех месяцев с момента окончания семинара, продолжают поступать запросы из различных регионов России и стран СНГ с просьбой предоставить его стенограмму. В этой связи возникла настоятельная потребность в публикации материалов семинара, а в качестве спонсора вновь выступила "Программа поддержки экономических аналитических центров в Российской Федерации".
Используя подходящий случай, мне хочется выразить искренние слова благодарности "Программе поддержки экономических аналитических центров в Российской Федерации" Московского общественного научного фонда, финансируемой Агентством США по международному развитию, "Женской сетевой программе" Института Открытое Общество (Фонд Сороса), а также Фонду "Центр стратегических разработок" за финансовую поддержку научно-практического семинара "Профессиональные пенсионные системы: проблемы и перспективы развития" и издание настоящей книги, содержащей стенограмму основных выступлений. В этой связи хочется особо отметить качественную и оперативную работу сотрудников Издательского Дома "Страховое ревю".
Мне также доставляет большое удовольствие выразить признательность всем докладчикам и участникам семинара, которые отнеслись к его работе крайне ответственно и заинтересованно.
1 Программа поддержки экономических аналитических центров в Российской Федерации была запущена в сентябре 1999 года Она осуществляется Московским Общественным Научным Фондом совместно с Центром институциональных реформ и неформального сектора Университета Мэриленда (IRIS, США) и Международной конфедерации Обществ потребителей при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию.
Целью Программы является оказание содействия в становлении и развитии российских экономических институтов и расширении их возможностей в проведении качественного независимого анализа экономической политики России; создание национальной сети экономических аналитических центров и консультантов-аналитиков, мобилизации внутренних интеллектуальных и профессиональных ресурсов для решения экономических задач, стоящих перед страной.
Программа призвана содействовать:
-
Развитию и эффективному использованию интеллектуальных, профессиональных и организационных ресурсов экономических аналитических центров и независимых экспертов для развития рыночной экономики, проведения реформ, разработки и осуществления экономической политики.
-
Активному участию негосударственных экономических аналитических центров и независимых экспертов в обсуждении и решении ключевых проблем российской экономики, в консультировании государственных органов центрального, регионального и местного уровня, а также частного сектора, в общественных дебатах по вопросам экономической политики
-
Созданию всероссийской сети активно взаимодействующих друг с другом экономических аналитических центров и экспертов-экономистов
-
Более широкому использованию в целях анализа экономической политики новейших достижений экономической науки, современного научного инструментария, первичной экономической и социальной информации, включая данные опросов и обследований, а также первичную статистическую и бюджетно-финансовую информацию.
Приоритетными для Программы являются следующие направления исследований:
-
макроэкономическая политика;
-
проблемы налоговой и бюджетной политики;
-
экономические аспекты реформирования государственного управления и государственного сектора;
-
реструктуризация предприятий и корпоративное управление;
-
создание конкурентной среды и антимонопольная политика;
-
реформа финансового сектора;
-
рынок труда и системы социальной защиты;
-
промышленная политика;
-
экономические проблемы социальных реформ;
-
теневая экономика и экономические методы борьбы с коррупцией.
Участники Программы имеют возможность проконсультироваться у ведущих российских и зарубежных экономистов о том как получить необходимую информацию, расширить профессиональные контакты. Получатели институциональных грантов могут также воспользоваться рекомендациями по вопросам организационного развития, распространения результатов, полученных в ходе исследований в области экономики.
В рамках Программы проводятся конференции, рабочие заседания, лекции и тематические круглые столы, направленные на обобщение позитивного опыта, полученного в результате проведенных исследований.
