- Профессиональный пенсионные системы: проблемы и перспективы развития. В.Н. Баскаков, Е.К. Крылова М.: Издательский Дом "Страховое ревю", 2001.
- Роль социального партнерства в формировании системы обязательных профессиональных пенсий
Роль социального партнерства в формировании системы обязательных профессиональных пенсий
М.М. КАРАГОДИН
Кандидат экономических наук,
заместитель руководителя
Департамента труда, занятости
и социальной политики
Министерства экономического развития и торговли РФ
Главная проблема, которая существует в сфере льготного пенсионного обеспечения, - это бесплатный характер профессиональных пенсий. Фактически сегодня это дополнительная услуга, получаемая работниками после достижения соответствующего возраста и оплачиваемая за счет общих взносов, за счет всех работодателей. То есть по сути дела, для каждого конкретного работодателя эта дополнительная услуга не имеет цены. Естественно, ею широко пользуются.
Информация о расширении круга лиц, пользующихся этими льготами, широко известна. Проблема заключается в том, что на обеспечение указанных льгот отвлекаются большие ресурсы из общего пенсионного "котла", что в свою очередь приводит к снижению общего уровня пенсий в стране, не позволяя обеспечить достойную пенсию для пожилых людей, у которых она является единственным источником существования.
Необходимость реформирования профессиональных пенсий ни у кого не вызывает сомнения, поэтому пока дискуссии разворачиваются, в основном, вокруг других составляющих пенсионной системы.
Представляется, что такое дискуссионное затишье вокруг проблем профессиональных пенсий связано с тем, что еще не сделаны никакие реальные шаги в направлении решения этого вопроса.
В настоящее время существует согласие по ряду вопросов, связанных с механизмом реформирования льготного пенсионного обеспечения.
Во-первых, есть согласие о необходимости сохранения обязательного характера сегодняшних льготных пенсий в рамках профессиональной пенсионной системы. Речь идет о том, что работники, трудовая деятельность которых происходит в настоящее время в неблагоприятных условиях труда, уже сформировали и продолжают формировать права на льготные пенсии. Поэтому новое законодательство должно сохранять преемственность и сохранить те права, которые человек уже заработал.
Во-вторых, существует также согласие по поводу того, что финансирование этих профессиональных пенсий должно осуществляться за счет дополнительного тарифа. То есть, работодатель должен нести дополнительные материальные затраты в связи с тем, что имеет рабочие места с неблагоприятными условиями труда. Такое согласие существует по отношению к большинству профессий с неблагоприятными условиями труда. Проблемы возникли только по поводу тех профессий, которые связаны с неблагоприятными средами, и, где улучшение условий труда труднореализуемо.
Согласованным можно считать и тот вопрос, что дополнительные пенсионные взносы за работу в неблагоприятных условиях труда, должен выплачивать работодатель, поскольку на нем лежит ответственность за условия труда.
И, наконец, более или менее согласованным является вопрос о том, что необходимо осуществлять профессиональное пенсионное обеспечение или страхование в период до достижения общеустановленного пенсионного возраста, поскольку социальный налог, который платится с начала этого года, и страховые взносы, которые были до этого, не изменяются в связи с введением профессиональной пенсионной системы и обеспечивают финансирование пенсий на общих основаниях с общеустановленного возраста. Финансирование льготных профессиональных пенсий должно осуществляться только в рамках профессиональных пенсионных систем. Вопрос о возрасте, с которого будут предоставляться льготные пенсии, пока остается открытым.
Это, пожалуй, весь круг вопросов, которые в определенной мере согласованы и вызывают понимание у различных заинтересованных сторон при обсуждении проблем профессионального пенсионного обеспечения, профессиональных пенсионных систем.
Дальше, речь пойдет о дискуссионных вопросах.
Министерство экономического развития и торговли РФ активно занимается проблемой реформирования льготных пенсий с конца прошлого года. Был подготовлен короткий концептуальный документ, в котором изложены основные положения будущей реформы. Этот документ направлялся соисполнителям, привлеченным к работе. Его основные идеи обсуждались с представителями профсоюзов, наиболее заинтересованных в решении этого вопроса.
Рассмотрим основные позиции документа.
Работодатель обязан уплачивать взносы на обязательное страхование досрочных пенсий во всех случаях. Очень важным является вопрос о том, куда работодатели будут делать эти взносы. Будет ли это Пенсионный фонд Российской Федерации, негосударственные пенсионные фонды или иные финансовые институты, которые также могут работать на страховом пенсионном рынке - вопрос пока открытый.
В масштабах нашей большой, протяженной страны, отличающейся разной степенью развития финансовой инфраструктуры в различных регионах, видимо, будет сложно организовать сеть частных финансовых организаций, которые могли бы обеспечить надежное функционирование обязательной профессиональной пенсионной системы.
Поэтому, с нашей точки зрения, какая-то часть обязательств, связанных с профессиональной пенсионной системой, будет формироваться и обеспечиваться в рамках существующего Пенсионного фонда Российской Федерации.
Каким же образом будет осуществляться выбор между Пенсионным фондом РФ и частной пенсионной системой (лучше сказать, негосударственными профессиональными пенсионными системами)? Представляется, что более целесообразно и оправданно было бы это делать, используя отношения социального партнерства и инструмент коллективного договора. Возможны, конечно, и другие варианты.
В последнем союзном законе, который по ряду причин так и не стал действовать, была разработана схема введения платности льготных пенсий. Тогда предполагалось, в течение пяти лет ежегодно перекладывать нагрузку по финансированию льготных пенсий на работодателей в размере 20%.
При всей своей простоте и очевидности схема была не очень эффективна. Прежде всего в связи с тем, что оставляла отношения в плоскости государства и работодателя. В ней основными партнерами являлись только государство и работодатель. Работник был выведен из сферы решения вопросов. У профсоюзов или у других организаций, представляющих интересы работника, оставалась функции стороннего наблюдателя или критика тех действий, которые предпринимались в рамках реформирования профессиональных пенсионных систем.
В условиях рыночной экономики такое положение вещей неестественно. Оно не позволяет защитить и реализовать интересы работника в полной мере, поскольку работник через своих представителей не включен ни в механизм принятия решений, ни в процесс реализации своих прав на профессиональную пенсию.
Более целесообразным представляется отказаться от этой простой схемы и перевести формирование обязательных профессиональных пенсионных планов в плоскость отношений социальных партнеров. То есть, решение вопроса о выборе профессиональной пенсионной системы должно происходить в рамках коллективного договора и работодатель обязан заключить договор об обрганизации профессионального пенсионного страхования с соответствующей (определенной коллективным договором) финансовой структурой. Если в коллективном договоре этот вопрос не решен, то работодатель обязан уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд.
Однако, при этом опускается одна альтернатива, которая связана со следующим. Хорошо известно, что далеко не все случаи назначения сегодняшних льготных пенсий обоснованы действительно реально существующими неблагоприятными условиями труда. Бесплатный для работодателя характер льготных пенсий приводит в ряде случаев к тому, что в целях стимулирования работника и закрепления его на рабочем месте, он, по существу, "подтягивает" фактические условия труда под ту или иную профессию, которая включена в льготный список. Таким образом работнику создаются дополнительные стимулы. По оценкам специалистов, до 30% назначений льготных пенсий необоснованны.
Такая ситуация позволяет предоставить социальным партнерам - работнику и работодателю - еще одну возможность выбора: заменить уплату взносов в профессиональную пенсионную систему соответствующими надбавками к заработной плате или повышением заработной платы. Проблема заключается только в том, в какой форме такое соглашение может быть реализовано.
Профсоюзы, прежде всего ФНПР, позитивно воспринимают изложенные подходы к реформированию льготных пенсий. Их опасения связаны не с самой идеей, заложенной в реформе льготных пенсий, а с теми сложностями, которые могут возникнуть при реализации взаимоотношений социального партнерства. Тут действительно немало проблем, которые прежде всего связаны с тем, что сегодня вопросы заключения коллективных договоров регулируются Законом РФ от 11.03.92 N2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях".
Закон предусматривает, что работодатель и профсоюз или другой орган, представляющий интересы работников, обязаны, если получат предложение от противоположной стороны, приступить к процедуре заключения коллективного договора. Однако, это совсем не означает, что переговоры увенчаются успехом и коллективный договор в обязательном порядке будет заключен. В том случае, когда между договаривающимися сторонами имеются разногласия, законодательство не обязывает их заключать договор. Конечно, выход из такого положения есть, так как в этом случае работодатель будет обязан платить взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Но это будет нежелательным вариантом развития событий, поскольку такая ситуация, по существу, будет сохранять государственную систему льготного профессионального пенсионного обеспечения. Пенсионный фонд - это, все- таки, государственная система. Более предпочтительным является успешное использование механизма коллективных договоров для решения рассматриваемой проблемы.
В Законе о коллективных договорах и соглашениях есть позиция, которая предусматривает необходимость включать к коллективные договора те нормативные положения, по которым в действующих законодательных актах содержится прямое предписание об обязательном их закреплении в коллективном договоре. Следовательно, если в законодательстве будет закреплено обязательное требование о том, что коллективный договор должен содержать обязательства по ведению пенсионного плана и по уплате взносов в профессиональную пенсионную систему, то участники переговоров, работодатель и работник, заключая коллективный договор, будут обязаны предусмотреть в нем эту позицию.
Примеры уже существуют. В КЗоТе есть норма, которая предусматривает, что для проведения мероприятий по охране труда в установленном порядке выделяются средства, и порядок использования этих средств определяется в коллективных договорах или соглашениях. Такая же норма связана с определением размера доплат за работу в ночное время. Поэтому аномальные условия труда также могут и должны фиксироваться в коллективных договорах и соглашениях. Прецеденты уже есть, существуют и соответствующие процедуры. Поэтому Минэкономики России оптимистично смотрит на возможность подобного решения проблемы обязательного страхования досрочных пенсий.
В то же время, существует и ряд проблем, препятствующих развитию отношений социального партнерства. Закон о коллективных договорах и соглашениях содержит некоторые нормы, которые возлагают определенную ответственность на договаривающиеся стороны за уклонение от переговоров, неисполнение обязательств и не заключение договоров. Однако, поскольку заключение договоров не является обязательной процедурой, то, естественно, ни о какой серьезной ответственности речь идти не может. Да и штраф за такие нарушения в настоящее время составляет всего порядка 5 тысяч рублей.
Конечно, Закон о коллективных договорах и соглашениях создает определенные правовые предпосылки для передачи процесса формирования профессиональных пенсионных систем в руки работодателей и работников. Но он содержит далеко не весь набор необходимых правовых норм, которые позволяли бы ему устойчиво функционировать. В Законе не прописаны процедуры и нет ссылки на соответствующие нормативные акты, которые регламентировали бы процесс реализации прописанных в нем норм.
Кроме того, существует еще одна проблема, связанная с тем, что далеко не на всех предприятиях есть организации, представляющие интересы работников, то есть сами работники оказались не объединенными. По данным за первую половину 2000 года, только около 29% действующих предприятий, на которых занято примерно 53% всех работников, трудящихся в различных отраслях экономики, имели коллективные договоры. В основном это предприятия и организации государственной и муниципальной форм собственности. Незначительное число малых и средних предприятий также имеют такого рода договоры.
В том случае, если коллективный договор отсутствует и отношения работника и работодателя регулируются через индивидуальный трудовой договор, законодательно должна быть предусмотрена норма, которая обязывала бы работодателя включать в индивидуальный трудовой договор обязательства по уплате страховых взносов в обязательную профессиональную пенсионную систему. Однако урегулирование проблемы профессиональных пенсий через индивидуальные трудовые договоры - вещь достаточно сложная, поскольку здесь работник в одиночку противостоит работодателю.
Представляется, что определенные правовые предпосылки для передачи вопроса о создании профессиональной пенсионной системы в руки социальных партнеров уже существуют. Другая их часть может быть создана в рамках формируемого сейчас законодательства, посвященного профессиональным пенсиям, а также путем внесения изменений в существующий Закон о коллективных договорах и соглашениях, а если необходимо - и в Кодекс законов о труде, поскольку Трудовой кодекс пока не принят.
