- Сбор пенсионных отчислений
Сбор пенсионных отчислений
Данный материал является частью Сборника материалов Всемирного Банка по реформе пенсионной системы - комплексного современного ресурса для специалистов, занятых разработкой и реализацией пенсионных реформ в разных странах мира. Более полную информацию можно получить в Отделе социальной защиты Подразделения человеческого развития (Social Protection, Human Development Network), World Bank H Street NW, Washington, D.C. 20433 tel. +1 202 548 5267; fax +1 202 614 0471; e-mail socialprotection@worldbank.org. Все материалы Сборника по реформе пенсионной системы размещены в сети Интернет по адресу: http://worldbank.org/pensions
__________________________________________________________________________________
Перевод пенсионных отчислений на индивидуальные пенсионные счета
В рамках децентрализованной пенсионной системы, основанной на индивидуальных пенсионных счетах, сбор пенсионных отчислений сопряжен с бόльшим количеством трудностей, чем в государственной системе пенсионного обеспечения. Многие государственные пенсионные планы предоставляют пенсионных выплаты в установленном размере, при расчете которого принимается во внимание заработок работника за несколько лет трудового стажа, что уменьшает необходимость ведения учета заработка и пенсионных отчислений работников по состоянию на каждый год их трудового стажа. Кроме того, система индивидуальных пенсионных счетов дает возможность выбора управляющего пенсионного фонда.
Существующий опыт неоднократно подтверждал сложность процессов сбора, учета и перевода пенсионных отчислений на индивидуальные пенсионные счета. Иногда следствием указанных трудностей являлось замедление или даже полная остановка проведения реформы пенсионной системы. В данном обзоре на примере ряда стран Европы и Латинской Америки представлены возможные варианты организации системы индивидуальных пенсионных счетов.
Трудности, связанные со сбором пенсионных отчислений
Во многих государственных системах пенсионного обеспечения остро стоит проблема несоблюдения основных правил производства пенсионных отчислений. Обычно это объясняется рядом причин. Ставки пенсионных отчислений, взимаемых как с работника, так и с работодателя, зачастую превышают 1/4 от валовой заработной платы и в некоторых странах достигают 1/2 этой суммы. Кроме того, организация сбора пенсионных отчислений в соответствии с установленными правилами может стать источником дополнительных трудностей административного характера для работодателя. А высокие ставки пенсионных отчислений вкупе с зачастую слабой связью между уплаченными взносами и получаемыми выплатами могут привести к ослаблению стимулов к соблюдению правил производства пенсионных отчислений и даже обусловить нежелание граждан устраиваться на работу и нежелание компаний нанимать их.
Еще одной причиной низких показателей собираемости пенсионных отчислений может быть недостаточно эффективная организация деятельности соответствующих ведомств. Так, в ряде случаев относительно низкий уровень заработной платы служащих ведомств, осуществляющих сбор пенсионных отчислений, обусловливает текучесть кадров и сложности с наймом новых сотрудников, их низкую квалификацию и отсутствие должной мотивации в работе. Кроме того, такое положение дел увеличивает потенциальную возможность коррупции.
Иногда сбор налогов с полученных доходов осуществляется несколькими ведомствами, причем сбор отчислений в систему социального обеспечения, систему медицинского страхования, а также взимание личного подоходного налога находятся в ведении различных организаций. Часто между различными ведомствами не налажен обмен имеющимися сведениями, и следствием дублирования информации является увеличение административных издержек государственной пенсионной системы и издержек на обеспечение соблюдения работодателями правил производства пенсионных отчислений. В некоторых странах отсутствует система уникальных идентификационных номеров, присваиваемых всем работникам, что не позволяет им воспользоваться в полной мере преимуществами существующих информационных технологий.
Результатом вышеперечисленных недостатков институционального характера могут стать неадекватные процедуры по обеспечению соблюдения требований к производству пенсионных отчислений. Так, эффективные системы контроля должны включать заранее определенную процедуру автоматического обнаружения «проблемных» участков, подкрепляющую предположения инспекторов пенсионных ведомств, основанные лишь на их интуиции. Путем сравнения показателей производства пенсионных отчислений одной компании за определенный период времени или сопоставления показателей по данной компании с показателями по аналогичным компаниям могут быть выявлены многие предумышленные или непредумышленные нарушения. Но для этого необходимо применение эффективной информационной технологии, наличие квалифицированных сотрудников, отличающихся высоким уровнем мотивации, и прозрачность процедуры применения административного усмотрения.
Избежать указанных слабых моментов в организации и деятельности институтов является важной задачей при создании и обеспечении функционирования системы сбора пенсионных отчислений и их перевода на индивидуальные счета является.
Сбор пенсионных отчислений: централизованная или децентрализованная модель?
Одним из ключевых стратегических вопросов является выбор механизма сбора пенсионных отчислений: через центральную расчетную палату или путем децентрализации этого процесса и передачи полномочий на его осуществление отдельным работодателям и пенсионным фондам. При выборе централизованной модели встает и другой вопрос: возможно ли взимание пенсионных отчислений параллельно с другими налогами на заработок, как то выплатами в фонды страхования на случай безработицы или утраты трудоспособности, медицинского страхования (и т.п.), а также подоходным налогом?
Существует два важных критерия оценки различных вариантов. Во-первых, это издержки, связанные с обеспечением функционирования системы. При этом во внимание должны приниматься как прямые административные издержки на обеспечение деятельности государственного пенсионного ведомства или негосударственных пенсионных фондов, так и косвенные издержки на обеспечение выполнения правил производства пенсионных отчислений, которые несут работодатели. Во-вторых, это эффективность деятельности пенсионной системы, под которой понимается степень соблюдения законодательно установленного правила производства пенсионных отчислений населением, скорость и точность кредитования счетов и гарантия безопасности системы.
Издержки, связанные со сбором пенсионных отчислений
Весьма существенным моментом при сборе пенсионных отчислений является экономия от масштабов. В условиях децентрализованной системы сбора пенсионных отчислений возможно дублирование счетов, что может привести к созданию дополнительных издержек. Каждый пенсионный фонд использует свою собственную модель сбора пенсионных отчислений. И в условиях существования выбора между различными пенсионными фондами может создаться ситуация, при которой работодателю приходится перечислять пенсионные взносы сразу нескольким пенсионным агентам. Однако при наличии эффективно действующего механизма клиринга платежей в банковской системе размер дополнительных издержек необязательно будет высоким. Кроме того, конкурентная борьба за снижение административных издержек может в конечном результате привести к созданию специализированных компаний по сбору пенсионных отчислений, которые смогут использовать эффект экономии от масштабов.
Объединение сбора пенсионных взносов и налогов также может создать дополнительную экономию от масштабов вследствие объединения процедур взыскания двух различных видов налоговых сборов и сокращения количества платежей, производимых работодателями. Однако в случае их раздельного взимания необязательно произойдет значительное снижение издержек на обеспечение выполнения правил производства пенсионных отчислений, которые несут работодатели. Наличие налоговых льгот, действие положения о нулевом налоговом разряде и т.п. нередко означает, что физические лица несут обязанность по уплате пенсионных взносов, но не подоходного налога. Даже в случае установления минимального уровня пенсионных отчислений последний редко соотносится с налоговым интервалом. При взимании подоходного налога часто используется более широкая база налогообложения, чем при взимании пенсионных взносов; например, сюда могут включаться дополнительные выплаты сверх прямой заработной платы. Отличаются и субъекты, на доход которых начисляется налог: в случае уплаты пенсионных взносов это обычно отдельные физические лица, а в случае уплаты подоходного налога часто супружеские пары. Варьироваться также может периодичность уплаты налогов. Поэтому работодатели все равно будут нести издержки вследствие раздельного взимания двух видов налоговых сборов, даже в том случае, если в конечном результате покрытие налоговых обязательств осуществляется в рамках производства единого платежа.
Определение временных параметров трансфертных операций
В децентрализованных системах перевод пенсионных отчислений на индивидуальные счета происходит быстрее (по крайней мере, в теории). В них отсутствует «посредник» - в лице расчетной палаты - между работодателями и пенсионными фондами.
Своевременный перевод средств на счета приобретает особую значимость в условиях высокой инфляции. Фактическая стоимость пенсионных взносов может снизиться уже до того, как они поступят на счет пенсионного фонда. В любом случае, приостановка трансферта пенсионных отчислений неминуемо приведет к потере инвестиционной прибыли.
Уровень потерь в централизованной пенсионной системе естественно зависит от эффективности деятельности расчетной палаты. Однако защита интересов индивидуальных плательщиков может быть обеспечена путем компенсации потерь. В Великобритании пенсионные отчисления переводятся на индивидуальные счета в течение месяца с момента окончания отчетного финансового года.
Нецелевое использование средств
С проблемой определения временных параметров трансфертных операций тесно связан вопрос незаконного использования поступлений в виде пенсионных взносов. Нередко работодатели, даже в таких странах, как Великобритания и Соединенные Штаты, временно придерживают пенсионные взносы для решения проблемы движения денежной наличности. Для борьбы с подобным явлением необходима выработка специальных правил, регулирующих определение временных параметров перевода взносов.
Правительства также нередко испытывают искушение использовать доходы от пенсионных взносов не по их прямому назначению. Причем эта проблема актуальна не только для стран с плохо развитой системой подотчетности государственных структур.
Децентрализованная система, вероятно, предполагает более высокий риск незаконной деятельности со стороны работодателей, однако она может дать и более высокую степень защиты от нецелевого использования средств государством. Независимо от того, кто именно несет ответственность за сбор пенсионных отчислений, необходимо обеспечить «прозрачность» данной процедуры.
Соблюдение правил производства пенсионных отчислений
В случае, если производство платежей происходит по каналам государственного пенсионного ведомства, обеспечение соблюдения правил производства пенсионных отчислений достигается в значительной степени автоматически. Негосударственные пенсионные фонды обладают дополнительным стимулом к взиманию с работодателей подлежащих к уплате пенсионных взносов. Однако с юридической точки зрения весьма сложно и вряд ли целесообразно наделять компании, осуществляющие свою деятельность в частном секторе, теми же полномочиями в сфере правоприменения, что и государственные ведомства, как то налоговые органы.
Таким образом, в рамках децентрализованной системы должны быть выработаны механизмы, гарантирующие регулярное предоставление подробной отчетной документации о движении пенсионных взносов, которая подлежит аудиторской проверке со стороны какого-либо надзорного органа. Может быть также введено требование, в соответствии с которым управляющие пенсионными фондами будут обязаны сообщать инспекторам надзорного ведомства о фактах, свидетельствующих о несоблюдении правил производства пенсионных отчислений. Однако наличие эффективных механизмов контроля также может привести к чрезмерному усложнению и удорожанию системы сбора пенсионных взносов. Кроме того, возможно снижение показателей собираемости пенсионных взносов.
В целях повышения собираемости налоговых выплат и пенсионных отчислений может производиться перекрестная верификация данных, которыми располагают налоговое и пенсионное ведомства. Это процедура может быть использована при раздельном функционировании данных ведомств, однако ее осуществление сопряжено со значительно меньшим количеством трудностей в условиях существования единого ведомства, обладающего унифицированной системой методов и процессуальных норм деятельности.
Практические аспекты сбора пенсионных отчислений
В разных странах функционируют различные системы сбора пенсионных отчислений, иллюстрирующие многочисленные подходы к данному вопросу.
В Чили сбор пенсионных взносов с членов фондов входит в обязанности пенсионных фондов. Работодатели удерживают пенсионные взносы из заработной платы работников и перечисляют их ежемесячно на счет избранного каждым работником пенсионного фонда. Государство сохраняет за собой окончательные полномочия в сфере правоприменения, однако пенсионные фонды могут инициировать судебное преследование в отношении работодателей в случае неуплаты ими пенсионных взносов.
В 1980-1981 годах в Чили была введена система обязательных индивидуальных пенсионных счетов. В новой системе государственное пенсионное обеспечение сводится к покрытию пенсионных прав, накопленных в прежней системе, посредством так называемых «пенсионных облигаций», а также выплате минимальной гарантированной пенсии. В обоих случаях выплаты производятся в виде одноразовых трансфертов со счета правительства на счет пенсионного фонда. Децентрализованная система сбора пенсионных отчислений представляется более обоснованной в том случае, когда следствием реформы становится столь существенное ограничение роли государства в деятельности пенсионной системы.
Аргентина
В отличии от Чили, в Аргентине в результате проведения пенсионной реформы сохранилась ведущая роль государства в системе пенсионного обеспечения. Все работники, охваченные новой пенсионной системой, будут продолжать получать определенные пенсии от государства; это так называемый «первый уровень» системы.
Сбор пенсионных отчислений в Аргентине осуществляется централизованно налоговым ведомством, - наряду с отчислениями в фонд медицинского страхования, рядом других взносов в систему социального обеспечения, а также налоговыми выплатами. Работодатели ежемесячно производят выплаты и предоставляют соответствующую отчетную документацию либо напрямую на счет налогового ведомства, либо через уполномоченное финансовое ведомство. В свою очередь, налоговые органы обязаны в течение 48 часов перевести полученные пенсионные взносы на счета пенсионных фондов.
Сравнение чилийской и аргентинской моделей сбора пенсионных отчислений
При сравнении моделей сбора пенсионных отчислений, функционирующих в Чили и Аргентине, обнаруживается, что в первой показатели собираемости выше. Частично это объясняется тем, что в Аргентине лица, занятые в секторе самозанятости, обязаны производить пенсионные отчисления, чего нет в Чили. Однако в вышеназванном секторе особенно высоки показатели уклонения от уплаты всех видов законодательно установленных налоговых выплат, включая как подоходный налог, так и взносы в систему социального обеспечения. Таким образом, вследствие меньшего числа категорий населения, охваченных системой обязательного пенсионного обеспечения, Чили демонстрирует более высокий уровень собираемости по сравнению с Аргентиной. Кроме того, в Чили более сильна традиция добросовестной уплаты налогов. Поэтому трудно с абсолютной уверенностью сказать, что именно - вышеназванные факторы или сама структура системы пенсионного обеспечения - позволяет добиться более высоких показателей собираемости пенсионных взносов.
Далее, система сбора пенсионных отчислений в Аргентине представляется более дорогостоящей. Однако здесь вновь встает проблема с данными для анализа. Обычно пенсионные фонды в Чили производят сбор пенсионных взносов через аффилиированную сеть банков, поэтому не всегда возможно отделить издержки, связанные со сбором пенсионных отчислений, от других видов издержек. Кроме того, в Аргентине налоговое ведомство обладает более широким спектром полномочий.
Централизация процесса сбора пенсионных отчислений началась в Аргентине на этапе, предшествовавшем реформе пенсионной системы. В 1992 году был введен единый взнос в систему социального обеспечения вместо существовавших ранее многочисленных отдельных выплат в различные фонды. В 1994 году в рамках новой пенсионной системы был образован частный консорциум для управления процессом сбора пенсионных отчислений. В 1998 году полномочия по осуществлению этой деятельности были переданы налоговому ведомству.
Швеция
В других странах также отмечается тенденция к централизации процесса сбора пенсионных отчислений. В период с 1975 по 1985 год в Швеции ответственность за сбор пенсионных взносов постепенно перешла от органов системы социального обеспечения к налоговому ведомству. Сбор пенсионных отчислений на индивидуальные пенсионные счета (недавно введенная норма) также будет производиться централизованным образом.
Великобритания
В Великобритании полная передача полномочий по сбору взносов в систему социального обеспечения налоговому ведомству произошла в 1998 году, хотя и в предшествующий период на протяжении длительного времени налоговое ведомство осуществляло сбор 95 процентов отчислений. Далее налоговое ведомство переводит взносы лиц, охваченных системой индивидуальных пенсионных счетов, на счета пенсионных фондов.
Однако количество лиц, участвующих в пенсионных планах, предоставляемых работодателями, почти вдвое больше, чем в системе индивидуальных пенсионных счетов. Эти так называемые планы по месту работу (профессиональные) в основном действуют по принципу планов с установленными выплатами, хотя в последнее время наблюдается значительный рост пенсионных планов с установленным размером отчислений. В обоих случаях на работодателя возложена ответственность по уплате в пенсионный фонд как своей доли пенсионных взносов, так и взносов своих работников. Однако в пенсионной системе также функционирует отдельное надзорное ведомство, наделенное полномочиями по контролю за своевременным производством всех необходимых платежей. Данное ведомство в основном занимается практическими проблемами, связанными с уплатой взносов.
Польша
В Польше также будет действовать единая расчетная палата для сбора пенсионных отчислений, которая будет осуществлять перевод пенсионных взносов на счет избранного каждым плательщиком пенсионного фонда. Однако это ведомство будет функционировать в рамках системы социального обеспечения, поэтому процедура сбора пенсионных отчислений будет отделена от налоговых сборов. Частично такое решение объясняется желанием смягчить сопротивление указанного ведомства проводимым реформам, гарантировав ему ведущую роль в новой пенсионной системе. Однако не так давно глава данного ведомства был вынужден уйти в отставку после того, как были выявлены недостатки в процессе сбора и перевода пенсионных взносов.
Венгрия
В Венгрии действует децентрализованная система сбора пенсионных отчислений. Работодатели производят выплаты непосредственно в пенсионные фонды, и предоставляют соответствующий отчет в орган по надзору за деятельностью пенсионных фондов. Решение о разделении процедур сбора отчислений в систему социального обеспечения и налоговых сборов, подтвержденное постановлением конституционного суда, было принято в целях защиты конфиденциальности информации. В свое время в Великобритании также не допускался обмен информацией между различными государственными ведомствами для обеспечения защиты информации частного характера. Однако принятая недавно законодательная норма, допускающая перекрестную верификацию сведений о налоговых платежах, пенсионных взносах и выплатах, не встретила значительного сопротивления. Возможно, отличие ситуации в Великобритании от существующей практики в Венгрии объясняется тем, что исторический опыт последней содержит немало примеров широкомасштабного злоупотребления информацией конфиденциального характера со стороны государства.
Выводы и рекомендации:
-
вопросы, связанные с функционированием пенсионной системы (организация сбора пенсионных отчислений, ведение отчетной документации и перевод платежей в пенсионные фонды), в некоторых случаях значительно замедлили ее реформирование;
-
в некоторых пенсионных системах сбор обязательных пенсионных отчислений и их перевод в пенсионный фонд по выбору плательщика осуществляется центральной расчетной палатой;
-
в других пенсионных системах действует механизм прямого сбора пенсионных отчислений от работодателей пенсионными фондами;
-
централизованные системы, благодаря экономии от масштабов, в целом характеризуются меньшим размером затрат;
-
однако в децентрализованной системе снижение издержек может достигаться счет конкурентной борьбы между пенсионными фондами и использования системы банковского клиринга платежей, - особенно учитывая недостатки институционального характера, присущие государственным структурам;
-
в централизованных системах легче обеспечить выполнение правил производства пенсионных отчислений;
-
несомненным преимуществом обладает схема параллельного сбора пенсионных отчислений, других видов взносов в систему социального обеспечения и личного подоходного налога, как с точки зрения затрат на ее функционирование, так и с точки зрения обеспечения собираемости указанных отчислений.
Рекомендуемая литература :
Rofman, R. and Demarco, G. (1999), ‘Collecting and transferring pension contributions’, Pension Reform Primer series, Social Protection Discussion Paper no. 9007, World Bank.
World Bank (1999), ‘Protecting funded pensions and building confidence in the system’, Pension Reform Primer briefing, World Bank.