- Эстель Джеймс, Димитрий Виттас "Этап расходования средств, накопленных в системах установленных взносов (выплаты)"
- Пенсии по нетрудоспособности (инвалидности) и по случаю потери кормильца
Пенсии по нетрудоспособности (инвалидности) и по случаю потери кормильца
Количество работ, посвященных пенсиям по нетрудоспособности и по случаю потери кормильца (страхование жизни на определенный срок), не слишком велико, несмотря на то, что предоставление таких пенсий носит более оперативный характер по сравнению с аннуитетами. Действительно, пенсии по нетрудоспособности и по потере кормильца составляют основную часть выплат в начальные годы существования реформированных систем.
Пенсии по нетрудоспособности и по потере кормильца привязаны к активной деятельности работников и необходимы для того, чтобы защищать их и их иждивенцев в случае утраты трудоспособности или смерти, которые наступают прежде, чем работник выйдет на пенсию, и нередко до того, как будут накоплены значительные средства. Пожалуй, это объясняет фундаментальное различие в подходах к пенсиям по нетрудоспособности и по потере кормильца, с одной стороны, и пенсий по возрасту, с другой. В то время как во многих странах, осуществляющих реформы, пенсии по возрасту основаны на планах с установленными взносами и индивидуальными счетами, пенсии по нетрудоспособности и по потере кормильца используют схемы установленных выплат и групповых контрактов. Обычно размер такой пенсии определяется как 70% от средней заработной платы за последние пять или десять лет.
Институциональные механизмы в разных странах весьма неодинаковы, и влияние таких различий - важная тема для дальнейших исследований. В Чили и Аргентине предоставлением пенсий по нетрудоспособности и по потере кормильца полностью занимается частный сектор, - это стало реакцией на значительные злоупотребления и высокую стоимость, присущие прежним государственным системам. В Мексике эти пенсии на начальном этапе реформ сохранялись в ведении ранее существовавших институтов социального обеспечения. Аналогичный подход избран и в Восточной Европе. В Перу и Колумбии ответственность за эти пенсии делится между государственным и частным уровнями в зависимости от того, к какому уровню пенсионной системы принадлежат отдельные работники. В Казахстане пенсии по нетрудоспособности и по потере кормильца не предусмотрены из-за недостаточной степени развития страхового рынка и неспособности государства заниматься такими выплатами. Впрочем, предполагается, что после того, как страховой рынок достаточно окрепнет, пенсии по нетрудоспособности и потере кормильца будут предоставляться.
Определение нетрудоспособности представляется чрезвычайно субъективным процессом. В связи с этим численность нетрудоспособных в разных странах и в разные периоды времени может быть весьма различной (Ли и Скиннер 1999; Хейвманн и Вольфе). Учитывая такую субъективность, можно ожидать, что частные компании будут неохотно удостоверять нетрудоспособность работников, в то время как государственные структуры могут предоставлять такой статус слишком легко, иногда следуя политическим соображениям, например желанию позволить пожилым безработным выйти на пенсию по утрате трудоспособности в возрасте, который еще не дает им право на получение обычной пенсии. Существующие разнообразие пенсионных механизмов должно дать возможность для анализа соответствующих вопросов.
В Чили и Аргентине каждая компания по управлению пенсионными средствами обязана обеспечить групповой страховой полис, охватывающий всех работников, являющихся членами соответствующего пенсионного фонда. В принципе, предполагается, что при установлении группового тарифа (раз в год) в расчет принимаются прежние показатели этой группы. Затем страховая премия взимается с рабочих в индивидуальном порядке в виде определенного процента от заработной платы, без учета пола, возраста, риска, связанного с родом занятий, или каких-либо иных характеристик. Впрочем, на практике на размер тарифа, согласованного между компанией, управляющей пенсионными средствами, и страховой компанией (которая нередко связана с той же финансовой группой) влияют и другие факторы, особенно те, что связаны с налогообложением. В случае утраты трудоспособности или смерти действующего работника в дополнение к остатку средств на счету такого работника и доходу от т.н. пенсионных облигаций (если таковой имеется) соответствующая страховая компания осуществляет платеж, достаточный для обеспечения такого уровня пенсии, который соответствует установленной формуле.
Как отмечалось выше, работники выплачивают одинаковую страховую премию в виде определенного процента от заработной платы. Поправки на возраст или различия в структуре семьи (особенно на разницу в возрасте с супругами или другими бенефициарами) охваченных работников не делаются. Фактически это означает, что молодые работники с небольшим размером средств на счетах, особенно те, что заняты на вредных и опасных производствах, или имеют многочисленных иждивенцев, субсидируются за счет более старших работников, которые накопили на счетах значительные суммы. Молодые работники представляют собой значительное бремя для страховых компаний, которые покрывают нехватку капитала, необходимого для приобретения требуемой пенсии. Но здесь действует механизм частичной компенсации: риск смерти или утраты трудоспособности для молодых работников ниже, а база заработной платы, с которой будет рассчитываться пенсия, меньше. Подобный механизм компенсации отсутствует для более пожилых работников женского пола, особенно в том случае, если их профессия не связана с риском; смертность и показатели нетрудоспособности для них ниже, на индивидуальных счетах они накопили необходимые средства, но платят ту же страховую премию, что и те люди, работа которых связана с риском. Таким образом, можно сказать, что работающие женщины, особенно если их работа не связана с риском, субсидируют работников, особенно тех, что заняты на опасных и вредных производствах.
Хорошей иллюстрацией постепенного пути проб и ошибок, которым скорее всего пойдут страны, осуществляющие реформы, служит ранний опыт Чили. Первоначально законом не требовалось использование одинаковой премии для всех работников. Различия в размере страховой премии отражали возраст членов семьи, сумму, находящуюся на индивидуальном счету, стаж взносов, а также часть дохода, охваченную страховым полисом. Это привело к кратковременной, но серьезной путанице, так как разные компании по управлению пенсионными средствами по-разному устанавливали цены, из-за чего сопоставить стоимость страхования было практически невозможно. В конечном итоге был принят закон, которым вводились стандартные премии для всех членов конкретного фонда. Однако, решив одну проблему, такой шаг, похоже, спровоцировал другую: теперь стало выгоднее участвовать в пенсионном фонде, в котором вероятность смерти или утраты трудоспособности низка для многих членов, поскольку размер премии определяется именно этим, а не индивидуальными характеристиками человека. Если бы страховые платежи стали важным фактором, определяющим членство в том или ином фонде, то это могло бы привести к нестабильности членства и взносов; однако на настоящий момент сообщений о том, что такое положение представляет проблему, не поступало.
Размер выплат первоначально был установлен в 50% от базового дохода для лиц, имеющих стаж взносов в 5 лет; он повышался на 5% за каждые дополнительные пять лет взносов до уровня в 70% от базового дохода при стаже взносов в 25 и более лет. Работникам было разрешено повышать уровень выплат до 150% от базового дохода, выплачивая на добровольной основе более высокую премию. Базовый доход принимался равным среднему реальному заработку за последние 12 месяцев, индексированному в соответствии с инфляцией. Однако право увеличивать уровень застрахованной выплаты привело к тому, что страховые компании столкнулись с проблемой отрицательного отбора, а использование в качестве базового дохода среднего реального заработка за последние 12 месяцев позволило манипулировать базой заработной платы, с которой начислялась пенсия. Можно было показать более высокий заработок в месяцы, предшествующие подаче заявки на получение пенсии. В ряде случаев самозанятые использовали для этой цели поддельные контракты с вымышленными работодателями (Титце и Вьянкос 1998:165). Эти проблемы удалось решить, внеся изменения в положения, принятые в 1987 году с принятием так называемого “закона-поезда” [1] . Право повышать уровень застрахованных выплат было отменено, а базовый доход стал определяться как средний реальный заработок за последние десять лет.
Еще одной проблемой начального этапа стало удостоверение нетрудоспособности: некоторые работники заявляли, что с ними обошлись несправедливо. Для рассмотрения жалоб и заявлений была создана центральная медицинская комиссия. С этой проблемой было тесно связано рассмотрение частичной нетрудоспособности. Из-за жестких правил в отношении определения нетрудоспособности отсеивалось все большее число работников, которые являлись частично нетрудоспособными или не соответствовали определению полной нетрудоспособности (утрата способности работать на две трети). В начале 90-х годов было введено положение, согласно которому те, у кого степень утраты способности трудиться составляла от одной до двух третей, стали считаться частично нетрудоспособными. В то же время страховым компаниям разрешили выплачивать временные пенсии в течение первых трех лет после заявления об утрате трудоспособности и отсрочивать перевод требуемого капитала для выплаты постоянной пенсии до повторного удостоверения нетрудоспособности три года спустя.
В конце 80-х годов были вскрыты масштабные случаи мошенничества в связи с получением пенсий по утрате трудоспособности. Здоровым людям продавали фальшивые справки о нетрудоспособности, включающие в себя сфабрикованные результаты медицинских анализов и поддельные медицинские освидетельствования (Аристия 1998:79, Титце и Вьянкос 1998:174). Во избежание подобного мошенничества были пересмотрены некоторые положения, и теперь стало необходимым в обязательном порядке обращаться в специальные уполномоченные медицинские центры, использующие более тщательные процедуры для удостоверения нетрудоспособности.
Основной вопрос заключался в том, как обеспечить больший выбор и повысить конкуренцию, учитывая, что контроль за такими контрактами осуществляли пенсионные фонды. В Чили и других странах, последовавших ее примеру, конкуренция сдерживалась тем, что компании, управляющие пенсионными фондами, и страховые компании, с которыми они вели работу, нередко принадлежали к одной и той же группе компаний. В Чили на протяжении большей части 80-х годов при распределении всех взносов между страховыми премиями и административными сборами широко использовалось трансфертное ценообразование. Аналогичный подход наблюдался в середине 90-х годов в Аргентине. При установлении страховых премий вместо актуарных использовались налоговые и прочие соображения (напр., распределение поступлений и прибыли между аффилиированными компаниями). В таких случаях более низкая страховая премия означала более высокий операционный сбор для компании, управляющей пенсионным фондом, и наоборот. Для решения этой проблемы “закон-поезд” предусматривал, что в случае смерти работника или утраты трудоспособности страховая компания, с которой управляющая компания заключила контракт, должна перевести на индивидуальный счет необходимые средства, которых, вместе с накопленными средствами на счету (и “пенсионной облигацией”), хватило бы для приобретения оговоренной пенсии. Затем работник мог бы использовать эти средства для покупки аннуитета в страховой компании по собственному выбору. Возможно в ответ на это управляющие компании в Чили стали заключать контракты с неаффилиированными страховыми компаниями, у которых они получали лучшие условия. Указанные действия способствуют развитию в Чили конкурентного страхового рынка.
Страховые премии в случае утраты трудоспособности или потери кормильца постепенно снижались, особенно в Чили, где длительное время имели место финансовые потери. Первоначально размер страховых премий составлял более 2% от заработной платы, а сейчас - всего 0,5% (Шмидт-Хеббель 1999). В Аргентине их размер близок к 1%, в Мексике - 2,5%; в этих странах система появилась совсем недавно, и поэтому страховые обязательства высоки, так как индивидуальные счета все еще очень невелики. Еще одним имеющим отношение к делу фактором в Мексике может являться то, что пенсии по нетрудоспособности и по потере кормильца предоставляются прежними институтами социального обеспечения, для которых введение более жестких критериев может оказаться более сложной задачей. Мы не знаем ни одного исследования, в котором анализировались бы коэффициенты нагрузки (процент от общего размера премии, который удерживается страховыми компаниями, вместо того, чтобы выплачиваться бенефициарам) в программах обеспечения в случае утраты трудоспособности или потери кормильца в этих странах.
В отличие от стран Латинской Америки, Швейцария пошла другим путем: ответственность за предоставление пенсий по нетрудоспособности делят государственный и частный уровень. Это сделано для того, чтобы предоставление таких пенсий не было ни слишком щедрым, ни слишком строгим. В Швейцарии государственная часть пенсии финансируется по распределительному принципу; средства, накопленные на индивидуальном счету работника не расходуются. Частично по этой причине стоимость пенсий по утрате трудоспособности и потере кормильца составляет 2,4% от охваченной заработной платы, - примерно столько же, сколько в Латинской Америке в первые годы существования новых систем, когда на счетах еще не было накоплено сколько-нибудь серьезных средств, но гораздо больше, чем эта стоимость составляет сейчас в Чили или Аргентине. (Стоимость страховки на случай утраты трудоспособности в частном уровне в Швейцарии неизвестна). Еще одна причина более высокой текущей стоимости в Швейцарии может заключаться в том, что пенсии по нетрудоспособности обычно предоставлялись пожилым работникам в отраслях, где наблюдался производственный спад, в качестве замены пособий по безработице. Это помогает работникам избежать “эффекта клейма”, связанного с получением такого пособия, и, вместе с тем, скрывает истинный уровень безработицы, сглаживая социальную напряженность и ослабляя политическое давление, направленное на увеличение занятости другими способами.
Последний аспект, связанный с пенсиями по утрате трудоспособности, относится к реабилитации и возвращению к работе. Реабилитация может оказаться весьма дорогостоящим мероприятием, но, при эффективном ее администрировании, она может идти по принципу самофинансирования за счет временной приостановки выплаты пенсий по нетрудоспособности тем, кто прошел реабилитацию. Реабилитация в сочетании с более активными программами повторного удостоверения нетрудоспособности широко применялась в 90-е годы в Нидерландах как инструмент для сокращения значительных расходов на выплату государственных пенсий по нетрудоспособности. Данных об использовании таких подходов в странах, где предоставление пенсий осуществляется частным сектором, нет, хотя подобные шаги могут отвечать интересам страховых компаний.
Подведем краткий итог: обязательные пенсии по утрате трудоспособности или потере кормильца, независимо от того, предоставляются они частными или государственными институтами, обычно организуются по типу групповых контрактов с единообразными страховыми премиями и без учета известных различий в риске. Таким образом, работники, имеющие низкий риск, субсидируют “высокорискованных”. Для создания действенной системы пенсий по нетрудоспособности (государственной или частной) требуется развитый механизм удостоверения и повторного удостоверения нетрудоспособности, использование уполномоченных медицинских центров во избежание мошенничества, а также сбор подробных данных о потерях. Снижению стоимости пенсий по нетрудоспособности могут способствовать программы реабилитации (несмотря на то, что их реализация связана с определенными издержками). С одной стороны, большинство развивающихся стран не обладает достаточными возможностями в страховом секторе. С другой - большинство государственных систем распоряжались программами пенсий по утрате трудоспособности не лучшим образом, так как заинтересованность в применении строгих критериев отсутствовала, и кроме того такие пенсии использовались в качестве замены досрочного выхода на пенсию и страхования на случай безработицы. Необходимо, чтобы высокую приоритетность получил анализ эффективности, затратности и справедливости критериев, на основании которых происходит предоставление пенсии или отказ в этом в государственных, частных и смешанных системах. При имеющемся разнообразии механизмов уже возможно проведение подробного исследования по этим вопросам.
[1] “Закон-поезд” (Закон 18646 от 1987 года) стал результатом глубокого анализа деятельности системы, который был начат в 1984 году и завершен к 1987 году. Закон назвали “законом -поездом”, так как к нему постоянно “прицепляли” новые “вагоны”, содержащие изменения (Титце и Вьянкос 1998: 162).
