Введение
В 1994г Всемирный банк опубликовал авторитетную монографию по пенсионному обеспечению в старости под названием "Предотвращение кризиса пожилого возраста" (Averting the Old Age Crisis), которая стала первоисточником для всех, кто интересовался пенсионной реформой. В этой книге Всемирный банк настоятельно рекомендует применять многоуровневые пенсионные системы, как обычно называют структуру пенсионного обеспечения, состоящую из трех уровней: обязательного (финансируемого за счет налогообложения) первого уровня, который обеспечивает выплату пенсии по единой ставке; обязательного накопительного второго уровня, обеспечивающего дополнительные пенсионные выплаты, увязанные с размером заработной платы; и добровольного третьего уровня, дополняющие первые два уровня по личному желанию застрахованного.
Многоуровневые системы выполняют функции перераспределения, накопления и страхования таким способом, который одновременно снижает демографический риск, связанный с финансированием из текущих поступлений, инфляционный риск и риск рынка капитала, присущие сбережениям. Кроме того, накопительный уровень системы, находящийся в частном управлении, посредством накопления капитала способствует экономическому росту и снижает риск несостоятельности государства. Ради получения таких положительных эффектов Всемирный банк оказал содействие в организации многоуровневых пенсионных систем в ряде латиноамериканских и восточноевропейских стран, например, в Аргентине, Чили, Польше, Латвии и Венгрии.
Лишь в части стран-членов ОЭСР с наиболее высоким уровнем дохода существует многоуровневая пенсионная система, которую предлагает внедрять Всемирный банк. Среди этих стран - Великобритания, Австралия, Нидерланды, Дания и Швейцария.
В прочих странах-членах ОЭСР, например, в США, Германии, Франции, Италии и Швеции, используются более традиционные (т.н. "бисмарковы") системы, в которых выплату пенсий по возрасту и пособий в случае утраты трудоспособности (инвалидности) или потери кормильца обеспечивает единственный государственный уровень; размеры пенсий и пособий увязаны с заработком. Данные пенсионные программы финансируются из текущих поступлений.
Во многих отношениях инвалидность представляет собой риск, в чем-то подобный риску, присущему пожилому возрасту. Государственные пенсионные системы предполагают, что человек не в состоянии работать после достижения определенного возраста, и обеспечивают выплату пособий, призванных защитить пенсионера от нищеты, поскольку продуктивность труда снижается по мере старения работника. Однако инвалидность может иметь место и задолго до наступления официального пенсионного возраста, а государственные пенсионные системы не в состоянии предоставить пенсионное обеспечение тем лицам, которые утрачивают способность к получению заработка в относительно раннем возрасте. Очевидно, что риск инвалидности и риск, присущий пожилому возрасту, тесно связаны с возрастом человека. Отсюда следует, что демографическая тенденция, которая осложняет функционирование государственных распределительных пенсионных систем, затрудняет работу систем пенсионного обеспечения по инвалидности. Такая демографическая динамика требует либо повышения налогов, либо уменьшения пенсионных выплат. В силу этого причины, побудившие Всемирный банк оказать содействие ряду стран в разработке и внедрении многоуровневых пенсионных систем, также легли в основу работы по организации механизмов в области страхования на случай инвалидности.
Более серьезные задачи помимо тех, что вызваны старением населения, также требуют пересмотреть большинство существующих государственных программ пособий по нетрудоспособности. Проблемы связаны с тем, что разработка и функционирование программ пособий по инвалидности строятся на весьма нечетком критерии выплат, - неспособности к работе. При разработке программы определяется, кто будет ей покрыт, критерии выплаты пособий, а также стимулы для страхователей, работодателей, руководителей программы и прочих заинтересованных групп, которые могут влиять на количество требований о выплате страхового возмещения. Однако относительная щедрость и доступность программы пособий по инвалидности может быть адекватно оценена лишь с учетом общих соображений общественного благосостояния в данной стране. Щедрые и доступные программы могут привлечь работников с незначительным ограничением трудоспособности, которым больше по душе стабильная выплата пособий, а не риск, присущий ненадежной работе. Кроме того, такие программы могут быть использованы работодателями для того, чтобы осуществить увольнения.
Вышеупомянутые проблемы административного характера присущи не только государствам всеобщего благосостояния. Они имеют место и в развивающихся странах, - например, если пособия по инвалидности выглядят привлекательнее, чем прочие социальные выплаты, замещающие заработную плату, то получение такого пособия не препятствует работе в неформальном секторе (который зачастую имеет большой удельный вес); также возможна фальсификация при присвоении группы инвалидности.
Все эти проблемы указывают на важнейшее различие между пенсионным обеспечением по старости и страхованием на случай инвалидности; оно заключается в следующем: тогда как от пенсионеров не ожидают возвращения труду, лица, получающие пособие по инвалидности, но не достигшие пенсионного возраста, могут иметь некоторую ограниченную способность к труду, позволяющую им работать. Следовательно, предотвращение несчастных случаев на производстве и реабилитация инвалидов - необходимые компоненты, усложняющие разработку политики в области инвалидности.
В силу вышеизложенного данная работа рассматривает вопрос разработки адекватной программы обеспечения пособий по инвалидности. Изначально признается тот факт, что такая программа должна уравновесить две противоречащие цели: обеспечить доход лицам, которые утратили способность работать, и в то же время свести до минимума стимулы к отказу от работы, которые неизбежно порождает социальная защита инвалидов. В настоящем материале особое внимание уделено рассмотрению того, как именно многоуровневые пенсионные системы способствуют решению вышеупомянутой дилеммы. Общая мысль состоит в том, что где-то между "полюсами" - традиционной государственной монополией на социальное обеспечение и страхованием на случай инвалидности на нерегулируемом конкурентном рынке - можно найти сочетание, которое обеспечит искомую эффективность при достаточной поддержке.
В следующих двух разделах изложена основа концепции для анализа инвалидности и политики в области страхования на случай инвалидности. Вначале мы подробно рассмотрим концепцию инвалидности и изучим данные по географии инвалидности. Второй раздел посвящен проблематике обеспечения страхования на случай инвалидности в условиях нерегулируемого рынка, а также плюсам и минусам монополистического государственного страхования. В третьем разделе приведено обсуждение параметров общих программ обеспечения пособий по инвалидности на основе различных юридически правомочных договоров страхования на случай инвалидности, где в качестве примеров взяты критерии охвата, требования, предъявляемые к страхователям, и размеры выплачиваемых пособий. Во второй части данного раздела рассматриваются варианты сочетания государственных и частных компонентов в управлении и финансировании общих программ обеспечения пособий по инвалидности. Четвертый раздел посвящен программам по предупреждению производственного травматизма. В последнем разделе даются некоторые рекомендации.
