главная о портале наши партнеры реклама на сайте контакты карта сайта

АВТОРИЗАЦИЯ

Логин:
Пароль:
регистрация
забыли свой пароль?

Сдерживание расходов


Степень сдерживания расходов. В краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе важнейшим вкладом в дело сдерживания расходов является сохранение индексации базовой государственной пенсии на основании цен. Если бы пенсия с 1980 г. пересматривалась в соответствии с заработком, расходы на ее выплату составили бы в 1995-1996 годах почти 36 млрд. ф. ст. (12 % всех государственных расходов) вместо 27 млрд. ф. ст. Подобное увеличение расходов дало бы ограниченные выгоды беднейшим пенсионерам, подтверждением чему служит тот факт, что за счет выплат на основании оценки средств к существованию [было сэкономлено] около 2 млрд. ф. ст.

Но даже такая экономия представляется незначительной при ее сравнении с масштабами экономии в будущем. Согласно оценкам Государственной актуарной службы, начатым в 1995 году, расходы на выплату базовой пенсии в постоянных фунтах достигнут к 2030 году 47 млрд. ф. ст. и впоследствии останутся на этом уровне. При индексации по заработку с 1995 года расходы выросли бы к 2030 году до 80 млрд. ф. ст., а к 2050 - до 107 млрд. ф. ст. При индексации на основании цен ставки отчислений в систему национального страхования к 2030 году практически не изменятся, однако при индексации на основании заработка возможно их пришлось бы увеличить на десять процентных пунктов. Разумеется, наиболее серьезная потенциальная проблема при таком подходе к сдерживанию расходов связана со значительным ухудшением уровня жизни пенсионеров в будущем по сравнению с другими категориями населения.

Сдерживание будущих расходов было одним из основных соображений и при реформировании SERPS , предусмотренном в соответствии с Законом о социальном обеспечении 1986 года. Согласно оценкам Государственной актуарной службы, реформа SERPS позволит сократить будущие расходы в такой степени, что к 2033 году ставка отчислений в систему национального страхования может быть снижена на три процентных пункта.

С политической точки зрения интересно отметить, что вся экономия от реформы SERPS будет иметь место в будущем. Права тех, кто выходит на пенсию до 2000 года, не были подвергнуты изменениям. Поскольку вся схема появилась недавно, расходы до 2000 года в любом случае не были бы высокими, и в 2000 году составят немногим более 4 млрд. ф. ст. Таким образом, у пожилых работников нет оснований выступать против данной реформы. В результате реформ 1986 года и дальнейших менее масштабных мер, осуществленных в соответствии с Законом о пенсиях 1995 года, расходы на SERPS достигнут максимального значения (12 млрд. ф. ст.) в 2030 году. При первоначальной схеме расходы к 2030 году составили бы свыше 40 млрд. ф. ст. Из Таблицы 1 (см. ниже) видно, что экономия благодаря реформам появится не ранее 2020 или 2030 года, однако она будет весьма заметной.

Таблица 1. Финансовые результаты реформы SERPS (млрд. ф. ст. цены 1994/95 гг.)

1994/95

2000/01

2010/11

2020/21

2030/31

Первоначальная схема

1,8

4,2

12,0

25,0

41,0

После Закона о социальном обеспечении 1986 года

1,8

4,2

9,2

14,5

18,7

После Закона о пенсиях 1995 года

1,8

4,2

8,4

10,9

12,0

Масштабы реформ 1995 года были меньше, чем в 1986 году, однако основным их результатом также является снижение будущих расходов. Наиболее значительное изменение - постепенное выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин (65 лет) посредством повышения пенсионного возраста для женщин на 6 месяцев ежегодно с 2010 по 2020 год. Также весьма важным представляется устранение положения о финансировании государством части индексации профессиональных пенсий с учетом инфляции в том случае, если темпы инфляции превысят 5%. Государство отказалось от предоставления страхования на случай такого риска, и теперь его несут сами работники, пенсионеры и работодатели, непосредственно участвующие в пенсионной схеме.

Успех и цена сдерживания расходов. На первый взгляд широкая передача ответственности и расходов частному сектору оказалась весьма успешной. Великобритания - практически единственная из стран ОЭСР, где не ожидается серьезного увеличения налогового бремени в будущем в результате старения населения. В известной степени это отражает более благоприятную демографическую ситуацию по сравнению с другими странами. Однако наиболее важным фактором является решительность, с которой правительство пошло на эти реформы, заблаговременно проанализировав возможные проблемы и решая их радикальным и действенным образом. В то время как другие страны Европы (напр., Франция, Италия, Германия) начали решать соответствующие проблемы лишь в 1990-е годы, когда их масштаб стал весьма значительным, правительство Великобритании начиная с 1980-х последовательно проводит политику, направленную на предупреждение потенциальных проблем. С политической точки зрения это можно считать еще более весомым достижением, поскольку основные выгоды в виде более низких налогов не поступят еще десятилетия, что выходит далеко за предел обычного политического горизонта.

В Таблице 2 приведены некоторые данные о том, как демографический сценарий и прогноз относительно расходов для Великобритании отличаются от аналогичных показателей для других стран Европы. В таблице использованы данные по ОЭСР за 1988 год, и поэтому она несколько устарела. В нее не включены последствия изменений в пенсионных системах европейских стран, о которых было объявлено в начале 1990-х годов, и изменений, внесенных в пенсионную систему Великобритании в соответствии с Законом о пенсии 1995 года. Тем не менее, различия между Великобританией и другими европейскими странами разительны. Согласно прогнозам, к 2030 году пенсионные расходы как доля национального дохода в Великобритании будут приблизительно вдвое ниже соответствующих показателей в целом по ЕС. Очевидно, это может быть обусловлено более благоприятным демографическим сценарием, но лишь частично.

Почему правительство Великобритании осуществило эти меры и в чем причина подобного успеха - интересные темы для дискуссии. Проще дать ответ на второй вопрос - почему правительство смогло реализовать столь значительные изменения в законодательстве? Частично ответ состоит в том, что скрытый пенсионный долг в Великобритании относительно невелик, так как SERPS была введена лишь в 1978 г. При небольшой численности пенсионеров, получающих выплаты в рамках SERPS , было несложно направить часть взносов на частные пенсии. Вторая часть ответа связана с полномочиями центральной власти в Великобритании. Имея большинство в Парламенте, исполнительная власть может проводить практически любую политику. Хотя такое положение может представлять потенциальную опасность, это не означает, что, если необходимо принять радикальный закон, который ущемляет интересы влиятельных групп, его можно относительно легко “протолкнуть”. В Великобритании не существует разделения власти, как, например, в США между Конгрессом, Сенатом и Президентом. Кроме того, нет необходимости иметь дело с ненадежными партийными коалициями, как в Италии.

Впрочем, это не означает, что изменения в законодательстве шли гладко. Разумеется, до 1992 года оппозиционная лейбористская партия старалась не пропустить большую часть новых положений. Вообще, изначально правительство консерваторов до принятия Закона 1986 года намеревалось (и это было отражено в Зеленой книге 1985 года) вовсе упразднить SERPS . Однако из-за серьезного противодействия лоббистов, волнений в обществе, а также разногласий внутри Кабинета ( Lawson ) этого сделать не удалось. Но даже в том виде, в котором они были осуществлены, реформы представляются достаточно радикальными.

Таблица 2. Прогнозируемые коэффициенты демографической нагрузки и показатели пенсионных расходов

1980/84

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Коэф-т демографической нагрузки в Великобритании

23,2

23,0

22,0

22,3

25,5

31,1

33,1

30,0

Средний по ЕС

20,2

20,3

22,0

23,9

27,7

33,6

37,5

35,7

Расходы в Великобритании

7,7

7,5

7,6

8,6

10,6

11,2

10,2

Средние по ЕС

11,3

12,6

13,8

16,0

19,5

22,0

20,9

Коэффициент демографической нагрузки показывает соотношение населения в возрасте 65 лет и старше к населению в возрасте 15-64 лет; пенсионные расходы представлены как процент национального дохода.

Первое значение коэффициента демографической нагрузки соответствует 1980 году; первый показатель пенсионных расходов соответствует 1984 году.

В ЕС входят страны, входившие в 1988 г. в ЕЭС.

Источник : OECD 1988a and 1998b.

К настоящему времени реформы получили широкую поддержку, и у лейбористов практически нет шансов повернуть какие-либо из них вспять; политическое руководство, похоже, удовлетворено существующим состоянием пенсионного законодательства. Подобное согласие между партиями, разумеется, представляется весьма важным для надежности работы в столь долгосрочной сфере, как пенсионное обеспечение.

Наличие возможности провести такой закон, разумеется, не являлось достаточным основанием для соответствующих действий. Были и чисто идеологические соображения. Правительство правого толка полагало, что частный сектор может действовать эффективнее государства, и что люди сами должны нести ответственность за собственное будущее. Правительство также понимало, какие последствия влечет за собой старение населения и не желало, чтобы ставки налогов росли даже в будущем 2 . Кроме того, было понятно, что пенсионеры более не являются группой одинаково бедных ( Dilnot and Johnson , 1992; Johnson and Stears , 1995 ), и увеличение расходов для выплаты единой базовой пенсии стало считаться анахронизмом.

Итак, в качестве инструмента сдерживания расходов, новый порядок индексации базовой пенсии оказался успешным. Расходы на выплату пенсий в настоящее время на 9 млрд. ф. ст. ниже, чем они могли бы быть при индексации по заработной плате, а в будущем экономия будет еще значительнее. Проблема, которая возникает (и будет возникать) при этом подходе, связана с уровнем жизни. Если согласиться, что для пенсионеров неприемлемо существовать на 15% от среднего заработка (нынешний уровень базовой пенсии), и тем более неприемлемо жить на 8% от среднего заработка (вероятный уровень пенсии к 2030 году), то необходимо найти способ обеспечения дохода для нуждающихся пенсионеров. Уже сейчас базовое пособие, назначаемое на основании оценки средств к существованию («поддержка дохода»), для некоторых групп на 20% выше, чем базовая пенсия. Темпы его роста обгоняли темпы роста цен, по крайней мере, с 1988 года. Полтора миллиона пенсионеров (в основном пожилые женщины) получают это пособие, и еще около 2 млн. получают дотации на оплату жилья на основании оценки средств к существованию. Таким образом, нынешняя система все больше задействует дополнительные выплаты, назначаемые на основании оценки средств к существованию, особенно для тех, кто не работал, и поэтому не может рассчитывать на выплаты, связанные с заработком.

Нынешняя система, основанная на оценке средств к существованию, вызывает немало нареканий: она слишком сложна и предусматривает вмешательство в частную жизнь; примерно пятая часть тех, кто имеет право на такие пособия, их не получает. Различные независимые комиссии предлагали объединить это пособие с всеобщей пенсией, чтобы обеспечить “минимальную гарантированную пенсию” (Комиссия Borrie по вопросам социальной справедливости) или “гарантированную пенсию” (Комиссия по исследованию пенсий). В условиях растущего неравенства в доходах пенсионеров и общего желания жестко ограничивать государственные расходы практически нет сомнений в том, что будет избран вариант, основанный на оценке средств к существованию. В случае расширения масштабов такого подхода придется решать знакомые проблемы, связанные с обеспечением стимулов для сбережения и административными издержками.

Проблемы, связанные с мерами по сдерживанию будущих расходов для SERPS , имеют совершенно иную природу. В то время как простое сокращение будущих выплат даст снижение будущих расходов, снижение будущих расходов путем поощрения выхода из данной схемы означает издержки в связи с переходом уже сегодня.

Когда работники переходят из SERPS в профессиональные схемы, ставка отчислений в систему национального страхования для них (и их работодателей) становится ниже. Следует ли рассматривать это как текущую издержку для государства? На первый взгляд, ответ утвердителен. Если бы они не вышли из схемы, то делали бы более высокие отчисления. Однако поскольку ставка отчислений устанавливается таким образом, чтобы поступлений хватало для покрытия текущих расходов, нельзя с определенностью говорить, что государство получило бы больше денег в отсутствие возможности выхода. Скорее, те кто остался в программе, платят больше, чем если бы они из нее вышли.

В варианте индивидуальной пенсии аналогичный процесс проистекает несколько иначе. Работник и его работодатель продолжают делать страховые отчисления по полной ставке, но затем государство переводит сумму, эквивалентную «скидке» на отчисления, предоставляемой в случае выхода из SERPS , в индивидуальный пенсионный план (ИПП). Государство собирает взносы, а впоследствии возвращает их в обмен на более низкие пенсионные обязательства. Кроме того, в период с 1988 по 1992 год государство предлагало дополнительные 2% тем, кто выбирает ИПП. Таким образом, в случае как профессиональных, так и индивидуальных планов необеспеченные будущие обязательства сменяются текущими взносами в фонд.

Предположим, что вся сумма возврата - расход для государства. Если такие выплаты делаются на актуарно справедливой основе, то их общий уровень должен равняться приведенной ценности экономии, которая будет получена при выплате пенсий в будущем. В этом случае будущая экономия приобретается за счет текущих расходов, и в целом для государства нет ни прироста, ни потерь. Но что, если возвращаемые средства превышают сумму, оправданную с актуарной точки зрения? В этом случае сегодня будет потрачено больше, чем сэкономлено в будущем, и чистая приведенная ценность окажется ниже.

Возврат средств в рамках индивидуальных пенсионных планов не был актуарно оправданным. Напротив, он создавал значительный стимул для молодежи выходить из SERPS . Во-первых, при помещении взносов в индивидуальный план на более раннем этапе люди могли выиграть от прироста дохода за счет процентов, накапливающихся за многие годы. Во-вторых, более молодое поколение должно будет получать более низкие выплаты в рамках SERPS , чем поколение среднего возраста, из-за того, что сокращение размера выплат производится постепенно. Первоначально государство производило возврат средств по единой ставке независимо от возраста. Неудивительно, что на начальном этапе индивидуальные планы преимущественно выбирала молодежь. К началу 1990-х годов индивидуальные пенсионные планы выбрали свыше 40% мужчин в возрасте 20 - 30 лет. Как показывают Disney and Whitehouse (1992), эти люди имели все основания рассчитывать на пенсию, вдвое большую, чем в SERPS , только благодаря взносам, которые государство делало в их фонды. Согласно данным Национального аудиторского управления (1990), в период с 1988 по 1993 год валовые расходы для государства на возврат страховых взносов и предоставление стимулов к переходу в индивидуальные пенсионные планы составили 9,3 млрд. ф. ст., в то время как приведенная стоимость экономии в отношении будущих пенсионных выплат равнялась всего 3,4 млрд. ф. ст. Это означало в приведенном выражении чистую потерю в 5,9 млрд. ф. ст. ( в ценах 1988 года).

Что означают эти цифры? Как уже говорилось, система национального страхования действует таким образом, что страховых отчислений (и налогов) в целом достаточно для покрытия текущих обязательств. Проблема, которая действительно возникает в такой ситуации, - перераспределение дохода. Те, кто не вышел из SERPS , платят более высокий налог, чтобы вышедшие из этой схемы могли получать более высокую пенсию. Это означает перераспределение от более бедных групп (которые, как правило, остаются в SERPS ) в пользу более молодых и имеющих более высокий доход участников индивидуальных пенсионных планов. Следует отметить, что размеры таких трансфертов в последнее время стали ниже благодаря введению дифференцированного уровня государственных компенсационных выплат в зависимости от возраста, - для молодых они ниже, чем для пожилых.

Помимо расходов, непосредственно связанных с выходом из SERPS , следует учитывать налоговые потери при использовании частных пенсий. Налогообложение как индивидуальных, так и профессиональных пенсий в целом сходно. Взносы (в отношении которых установлен достаточно высокий потолок) вычитаются из налогооблагаемой суммы; доходы от средств, помещенных в фонд, не облагаются налогом. Пенсионные выплаты облагаются налогом, но есть возможность получения значительной единовременной выплаты, не облагаемой налогом.

Помимо необлагаемой налогом единовременной выплаты, в данном случае имеет место режим налогообложения расходов, когда государство отсрочивает взимание налога до момента выхода на пенсию. Размер такого отсроченного налога очень велик. По оценкам Налоговой службы, стоимость налоговых льгот в отношении взносов работников и работодателей в 1994/95 году составила 5,3 млрд. ф. ст. С другой стороны, поступления от налогообложения выплат профессиональных пенсий составляют 4,3 млрд. ф. ст. Стоимость налоговых льгот в отношении индивидуальных пенсий - около 2 млрд. ф. ст. В настоящее время количество выплачиваемых индивидуальных пенсий очень невелико, т.е. компенсации налоговых потерь не происходит.

В долгосрочной перспективе (если ориентироваться на налог на расходы3 ) основную стоимость налоговых льгот следует рассматривать как потерянные налоговые поступления в связи с разрешением получать необлагаемые единовременные выплаты. Данные, связанные с этим, больше не публикуются. В 1990 г. эта сумма оценивалась в 1 млрд. ф. ст. Вполне вероятно, что к 1998 году она более чем удвоилась.


2 Вопросы будущих расходов, связанных с SERPS, рассматриваются Hemming and Kay (1982).

3 Данный вопрос подробно рассматривается в Dilnot and Johnson (1992, 1993).


смотреть комментарии (0)

Введение 

Пенсионная система в Великобритании 

Реформы 

Сдерживание расходов 

Выбор работников 

Выбор для работодателя 

Заключение 

Разработка сайта:
Студия "Креативика"
© IAAC 2007. Адрес: 125284, Москва, 1-й Хорошевский проезд, 3А
тел.: +7 (495) 653-15-38, +7 (495) 945-41-31,
e-mail: Chief@actuaries.ru
Rambler's Top100 Rambler's Top100 Страховой каталог INS.ORG.RU Яндекс цитирования Деловой портал СНГ - Бизнес в России, СНГ и за рубежом